一種常見的誤解認(rèn)為，地方保護(hù)主義和貿(mào)易壁壘是阻礙可再生能源使用和并網(wǎng)的主要原因。然而，這一被廣泛討論的問題卻讓人們的關(guān)注點(diǎn)偏離了更需要改進(jìn)的方面——例如，在政策議程中重新制定調(diào)度規(guī)則、提高電網(wǎng)靈活性以及增強(qiáng)電力系統(tǒng)的運(yùn)營透明度。

這種判斷還高估了地方政府在電力系統(tǒng)運(yùn)營和投資引導(dǎo)中的作用。它可能掩蓋中國迅速發(fā)展的可再生能源行業(yè)在未來幾年將面臨的真正挑戰(zhàn)。

能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型

作為全球最大的溫室氣體排放國，中國的政策和行動影響著全球應(yīng)對氣候變化的進(jìn)程。中國已經(jīng)承諾在2030年之前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并在2060年之前實(shí)現(xiàn)碳中和。實(shí)現(xiàn)這些雄心勃勃的目標(biāo)需要國家能源系統(tǒng)，尤其是電力部門（2023年煤炭發(fā)電占總發(fā)電量的63%）從根本上進(jìn)行轉(zhuǎn)型。擴(kuò)大風(fēng)能和太陽能等有競爭力的可再生能源，是中國實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)的關(guān)鍵。

截至2024年底，中國的風(fēng)電裝機(jī)容量約為520吉瓦，太陽能發(fā)電裝機(jī)則超過880吉瓦，均居全球之首。兩者合計占全國總發(fā)電量的16%左右。

為什么電力現(xiàn)貨市場，對中國新能源體系至關(guān)重要？

在取得這些進(jìn)展之前，中國經(jīng)歷了一些挑戰(zhàn)。2010年代初到2016年左右，高棄電率伴隨著可再生能源的擴(kuò)張，大量電力被浪費(fèi)未能有效使用。高峰時期，由于電網(wǎng)“消納”能力不足，一些地區(qū)的風(fēng)電和光伏發(fā)電的棄電率達(dá)到30%至40%。此后情況有所改善，這一比例下降至政府規(guī)定的5%左右。但2024年底以來，一些初步數(shù)據(jù)顯示，可再生能源的棄電率或再次上升。

盡管整體情況有所改善，但國內(nèi)外“輿論”仍認(rèn)為，高棄電率主要由地方保護(hù)主義和貿(mào)易壁壘造成。這種不精確、與現(xiàn)實(shí)情況存在出入的觀點(diǎn)在政策圈廣泛存在，還影響著電力行業(yè)研究和分析的方式，削弱中國在未來幾年防止高棄電率反彈并且提高可再生能源利用率的能力。

地方保護(hù)主義敘事

該觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府為了保護(hù)本地就業(yè)和稅收，會優(yōu)先保證現(xiàn)有煤電資產(chǎn)的生產(chǎn)和當(dāng)?shù)刭Y源的開發(fā)，并傾向于使用本地生產(chǎn)的電力，而非從其他省份引入可再生能源電力。

很多政策討論、學(xué)術(shù)分析和行業(yè)評估中都體現(xiàn)出了這種觀點(diǎn)。它與上世紀(jì)90年代以來的宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢相呼應(yīng)。例如，2024年世貿(mào)組織中國貿(mào)易政策審議指出，地方政府存在某些形式的省級保護(hù)主義行為，目的是支持本地貿(mào)易和投資，而非省際合作。

人們往往將這種思維方式延伸至電力部門。但即使出于保護(hù)主義動機(jī)，這一邏輯并沒有解釋地方政府如何將這種動機(jī)，轉(zhuǎn)化為阻礙可再生能源建設(shè)或使用的具體行為。

地方政府權(quán)力

從投資角度看，由于軟預(yù)算約束，地方政府通常傾向于盡可能擴(kuò)大投資，簡單來說就是認(rèn)為“投得越多越好”。按照這一邏輯，地方政府理應(yīng)更偏好風(fēng)能和太陽能，因為與煤電等傳統(tǒng)發(fā)電方式相比，它們需要更高的資本投入。因此，這一推斷并不成立。

此外，煤電裝機(jī)的總規(guī)模主要由中央政府通過國家能源局規(guī)劃和控制。這一管控并非在空間與時間上完全不變，但仍極大地限制了地方政府對煤電總規(guī)模的影響力。

什么是軟預(yù)算約束？

最近的兩個現(xiàn)象表明，地方政府對電力部門動態(tài)的影響很受限制：第一個是地方電力短缺，第二是過度依賴外省電力 。

在中國的中、東部幾個省份，尤其是湖南、江西和浙江，瀕臨電力短缺，其原因不再因為價格扭曲，而是物理裝機(jī)不足。

浙江等省份嚴(yán)重依賴外省電力輸入。最近獲批的“甘肅-浙江”特高壓直流工程竣工后，預(yù)計外省輸入將占浙江電力消費(fèi)的50%?？紤]到長距離輸電的性質(zhì)，依賴西部電力可能對電力供應(yīng)構(gòu)成不可忽視的風(fēng)險。由于電價由中央政府統(tǒng)一制定，外省電力的價格也并不低于當(dāng)?shù)孛弘娀鶞?zhǔn)價格。這表明，地方政府對當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和投資的控制有限。

從操作角度來看，地方政府的影響力同樣微小。雖然理論上地方政府有權(quán)保證當(dāng)?shù)仉姀S的發(fā)電小時數(shù)，但實(shí)際上，采用相同技術(shù)的發(fā)電站的份額相似，偏袒的空間非常有限。這種權(quán)力很大程度上是程序性，而非實(shí)質(zhì)性的。更重要的是，分配必須服從中央政府的跨區(qū)域輸電優(yōu)先政策，這也進(jìn)一步限制了地方的自由裁量權(quán)。

即使地方政府能夠優(yōu)先考慮本地煤電廠供電，而非外省的可再生能源供電，或者通過“不作為”來阻礙貿(mào)易安排，電網(wǎng)的實(shí)際運(yùn)營也可以不受影響。這與電力這種特殊商品“總體平衡，不區(qū)分質(zhì)量與來源”的特點(diǎn)相關(guān)。國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)等跨省運(yùn)營的電網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)，仍可以優(yōu)先選擇最便宜的能源，通常就是已經(jīng)建成的可再生能源。

相比之下，德國在可再生能源并網(wǎng)面臨的主要挑戰(zhàn)是輸電容量不足，導(dǎo)致北向南阻塞（network congestion）。而中國面臨的問題更多是能量平衡挑戰(zhàn)，即如何在過多的發(fā)電機(jī)組追逐過少的需求時刻，有機(jī)組可以靈活退出，而在后續(xù)時刻再次上線。目前，中國電網(wǎng)里用于供應(yīng)穩(wěn)定基荷負(fù)載電力的備用燃煤機(jī)組太多了。

但這些挑戰(zhàn)通常被定義為市場問題，例如市場不夠開放，或者是找不到買家等。這導(dǎo)致地方政府很容易成為替罪羊，給競爭機(jī)制缺失以及更高系統(tǒng)層面整體優(yōu)化設(shè)計這兩大問題背鍋。

不同電力機(jī)組的停機(jī)時長有何不同？

監(jiān)管變化

近年來，中國不同類型的發(fā)電能源的競爭力正在迅速變化。例如，光伏發(fā)電因制造業(yè)產(chǎn)能過剩成本大幅下降，而煤炭價格也有明顯下降。伴隨著這些變化，監(jiān)管措施也做出了重大調(diào)整。

2023年11月，國家發(fā)改委和國家能源局推出了煤電容量定價機(jī)制。2024年1月起，煤電廠都將根據(jù)其裝機(jī)容量獲得固定收入，無論發(fā)電量多少。這一機(jī)制更類似煤電補(bǔ)貼，而不是其他競爭性電力系統(tǒng)中用于解決系統(tǒng)充足性問題的“容量補(bǔ)償”機(jī)制。

為什么可再生能源的投資引發(fā)了煤炭的進(jìn)一步擴(kuò)張？

2024年4月生效的新規(guī)要求對可再生能源實(shí)行保障性收購。風(fēng)電和其他非水電的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，分為電網(wǎng)負(fù)責(zé)收購的部分和市場交易部分。后者由售電企業(yè)和電力用戶雙方通過雙邊交易確定價格。  

2024年5月，情況發(fā)生了進(jìn)一步的變化，政府把可再生能源的目標(biāo)利用率從95%降至90%，標(biāo)志著對電網(wǎng)企業(yè)可再生能源并網(wǎng)責(zé)任的監(jiān)管有所放寬。6月，國家能源局在一項旨在提高可再生能源整體發(fā)展質(zhì)量的通知中重申了這一調(diào)整。

另外，同年5月，國家能源局的報告顯示，部分地區(qū)光伏和風(fēng)電利用率下降。全國新能源消納監(jiān)測預(yù)警中心的數(shù)據(jù)顯示，2024年全年平均棄電率仍保持在5%以下。但考慮到11月和12月出現(xiàn)的的不確定趨勢，今后不能排除有更大規(guī)模棄電的可能性。

前路何方

如果棄電率高的主要原因是地方政府不夠重視或交易不暢，那么在假設(shè)解決合同問題就能順利推動可再生能源并網(wǎng)利用的情況下，解決方案自然會側(cè)重于市場交易。

然而，這種側(cè)重交易的方法忽視了一種更簡單有效的“自上而下”的解決方案，例如實(shí)施整體經(jīng)濟(jì)調(diào)度，建立統(tǒng)一電力市場，特別是促進(jìn)煤電與可再生能源的競爭。通過統(tǒng)一國內(nèi)目前空間與品種割裂的電力市場，并減少價格干預(yù)，可再生能源發(fā)電企業(yè)能更容易地獲得公平價格。 2025年初，政府進(jìn)一步規(guī)劃了風(fēng)電光伏定價原則的改變（從2025年末開始執(zhí)行），對新項目從煤電基準(zhǔn)電價收購轉(zhuǎn)為基于風(fēng)光長期成本的“差價合約”模式，即根據(jù)風(fēng)電和光伏的長期成本，或通過競爭機(jī)制來確定可獲得的收益水平。這一模式可能進(jìn)一步削弱可再生能源對煤電的潛在替代作用，其具體實(shí)施效果有待時間檢驗。

目前，以年和月為維度的交易占總量的80%以上，基本是煤電。這類交易的交付時間比以天為維度計算的日前市場時間提前量要大很多，并且需要“帶小時出力曲線”，換句話說，電力供應(yīng)企業(yè)必須提前很長時間預(yù)測每小時的發(fā)電量。因此，對無法準(zhǔn)確預(yù)測發(fā)電量的可再生能源而言，其處于不利位置。

此外，電力生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者的情況往往并不匹配。例如，數(shù)據(jù)中心的電力需求恒定，而風(fēng)電供應(yīng)則不穩(wěn)定；家庭用電需求難以預(yù)測，而燃煤電站的電力供應(yīng)則可控。這種不匹配導(dǎo)致雙邊交易會變得復(fù)雜。

盡管可再生能源的裝機(jī)容量很大，但它們在中國能源結(jié)構(gòu)中的份額增長緩慢，還有很大的提升空間。如果電力系統(tǒng)的運(yùn)營模式?jīng)]有重大變化，未來幾年可再生能源發(fā)電棄電率超過5%的情況是可能發(fā)生的。

要避免這種情況，必須建立更加透明的系統(tǒng)，并需要解決系統(tǒng)性問題。例如，重新制定調(diào)度規(guī)則，并通過“自上而下”的方法提高電網(wǎng)靈活性，而非依賴買賣雙方的達(dá)成市場交易來提高靈活性。了解中國可再生能源發(fā)展的動態(tài)，避免“地方保護(hù)主義”等扭曲歸因，對于實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)和提高政策的有效性至關(guān)重要。