2024年6月1日起，我國首部生態補償領域的行政法規《生態保護補償條例》正式施行，為生態保護補償實踐工作提供了法律依據和精準指引。

作為深化生態文明體制改革的重要任務，我國生態保護補償政策取得了哪些成效？生態保護補償的路徑及其創新有哪些？目前在實踐中還存在哪些問題？中國環境報就此專訪了生態環境部環境規劃院首席專家、生態環境補償研究中心主任劉桂環。

縱向生態保護補償

生態環境質量基本穩定的縣域不斷增加

冬日時節，安徽省休寧縣橫江水段，浮光掠金，靜影沉璧，一條竹筏悠悠蕩漾在江面之上。

秀美的自然風光，正是受益于生態保護補償機制。

2016年，休寧縣被納入國家重點生態功能區轉移支付項目縣域名單。截至2024年底，已連續9年通過國家重點生態功能區考核，累計獲得資金5.91億元，為生態環境保護與可持續發展注入了強勁動力。

我國生態保護補償機制已實踐多年。劉桂環認為，在眾多生態保護補償實踐中，顯示度最高的縱向生態保護補償政策是重點生態功能區轉移支付，其有效提升了重要區域生態產品供給能力。

2008年，為推動地方政府加強生態環境保護和改善民生，中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付，對屬于國家重點生態功能區的區（縣）給予均衡性轉移支付。

2009年，財政部正式印發《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》，明確了國家重點生態功能區轉移支付的范圍、資金分配辦法、監督考評、激勵約束措施等，正式建立國家重點生態功能區轉移支付機制。

劉桂環介紹，十幾年來，這項政策設計不斷優化完善，補助范圍不斷擴大，補助資金不斷增加，到2023年，已經覆蓋全國31個省（自治區、直轄市）810個縣域，累計投入近9000億元。“這是迄今為止國家對重點生態功能區唯一的具有直接性、持續性和集中性的生態保護補償政策。”

隨著轉移支付范圍和轉移支付資金的不斷擴大，有效保證了國家重點生態功能區生態產品供給能力。

2016年和2019年國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核報告顯示，國家重點生態功能區生態環境質量基本穩定的縣域不斷增加，對維護國家生態安全起到重要作用。

橫向生態保護補償

國家水環境整體質量明顯提升

“這幾年，赤水河一年比一年好。”看著家門口緩緩流淌的河水，貴州省赤水市葫市鎮金沙村村民不由感嘆道。

赤水河的蝶變不只發生在貴州段，在云貴川三省共護一江碧水、實施赤水河流域跨省橫向生態補償機制的基礎上，貴州省啟動新一輪省內八大流域橫向生態保護補償，既看水質、也看水量，全方位提升流域生態保護水平。

在中央縱向轉移支付外，有些地方還開展了跨區域流域的橫向生態保護補償，例如浙皖兩省新安江—千島湖、贛粵兩省東江流域、貴州省赤水河等流域都建立生態補償機制。

2012年以來，中央財政對橫向生態保護補償機制引導資金累計投入超過了200億元。截至目前，全國在20個跨省流域建立了機制，其中長江流域有9個，黃河流域有4個。

除了省級開展機制建設以外，各個市縣之間也在不斷積極探索，甚至已經延伸到村鎮一級。這些年來，國家水環境整體質量明顯提升，橫向補償機制成效越來越顯現。

雖然部分地區在生態補償實踐中引入了社會資金，但當前流域生態補償模式和方式仍然以政府主導為主。那么，縣級以上人民政府依法如何拓寬生態保護補償資金渠道呢？劉桂環從四個方面表達了自己的觀點。

一是積極爭取上級財政對本地區重要生態環境要素保護，以及在重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等生態功能重要區域開展生態保護的補償資金；

二是合理安排與生態環境保護相關的本級財政資金，對特定生態環境要素保護予以傾斜和給予額外支持，提高保護積極性；

三是積極參與碳排放權、排污權、用水權、碳匯等權益交易，推動生態產品供給得到經濟補償；

四是鼓勵企業、公益組織等社會力量按照市場規則，通過購買生態產品和服務等方式，如購買森林碳匯、濕地生態服務等，為生態保護者提供經濟收益。

加強統籌協調

發揮各方力量方面

經過20多年的不懈努力，我國已經建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制。

從整體來看，我國中央層面生態保護補償資金已由年均幾十億元增長到近2000億元，劉桂環認為，除資金補償外，各地在治理合作、產業扶持、人才交流等方面的補償方式取得了一定突破。例如，2023年天津市和承德市建立生態環保領域對口幫扶長期合作機制，圍繞生態環境聯建聯防聯治、聯合監測執法等開展交流與合作，同年，津市大型商貿企業承銷“承德山水”農特產品1700余萬元。

從范圍來看，全國重要生態系統和生態功能重要區域的保護水平持續提升，一半左右的森林和草原納入補償范圍，三分之一的縣域得到了重點生態功能區轉移支付，24個省份簽訂了跨省流域橫向生態保護補償協議，涉及23個跨省流域（河段）。目前，新安江流域已經續簽第4期補償協議，已經從最初的水質對賭蛻變為現在的建設共同保護合作區，皖浙兩省每年出資額提升到4億元至6億元。

但生態保護補償涉及面廣、利益交織，也存在一些亟待解決的突出問題，比如補償覆蓋范圍有限，重點不夠突出，獎懲力度偏弱，相關主體協調難度大等，需要在解決問題中不斷前行。

如何更好地實施生態保護補償？劉桂環告訴記者，首先是政府層面要強化組織實施。加強政策協同，推動森林、草原、濕地等生態環境要素分類補償與重點生態功能區轉移支付在政策目標、補償范圍等方面的銜接，讓資金發揮更大的綜合效應。將生態保護補償政策深度融入區域協調發展、鄉村振興等戰略部署中，加強與其他生態保護與修復、開發管控政策的銜接，提高各項政策的綜合效益。完善生態保護補償市場化所需要的土地資源、產業開發、環保投資等配套政策，健全綠色消費激勵機制，正確引導生態產品供求，提高各類主體參與動力。

其次是社會層面要提倡多元參與。縱深推進市場化多元化生態保護補償機制，不斷激發“有效市場”的活力和效率。推動對口協作、產業轉移、共建園區、購買生態產品和服務等多元化補償方式的發展，利用生態保護補償資金推動特色產業尤其是生態產品第四產業發展，探索公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合的發展模式，突出生態資源的可持續利用。推廣重慶等地開展的生態票交易制度，創新生態保護指標交易，例如河道水權回購、地下水緩解指標交易、生物多樣性信用交易緩解等，建立更加全面、豐富的生態產品市場交易機制，推動“有償使用”轉變為“市場交易”。創新市場化融資方式，以財政資金撬動社會資金，合規、合理、科學地吸引社會資金投向岸線整治、污水垃圾處理等有盈利可能的流域保護工作，以及支持上游地區的綠色產業和綠色項目，探索靈活的產權流轉和回報機制，完善以租賃、贖買、合股、托管等多種運營形式為基礎的融資模式。

最后是研究層面要夯實技術支撐。加強生態保護補償統計監測研究，及時反映生態保護補償工作的進展與成效。深化流域等重點領域生態保護補償相關技術方法研究，完善生態產品相關指標監測、數據統計和共享機制，形成扎實的基礎數據和科學的操作指南。優化完善生態保護補償資金分配—使用管理—績效評價全鏈條體系建設，加強數字技術應用，形成生態保護補償全周期動態跟蹤機制，推動補償資金見到實效。