全球氣候治理進(jìn)程是全球治理困境的典型表現(xiàn)。氣候變化被稱為“有史以來(lái)最嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈”，通過(guò)減少碳排放降低全球變暖的速度，這是全球氣候治理努力的基本目標(biāo)。氣候作為一種特殊屬性的全球公共物品，要有效控制溫室氣體的排放，必須構(gòu)建具有約束力的國(guó)際氣候治理框架。首先，要明確各國(guó)的減緩氣候變化的責(zé)任，并就減排目標(biāo)簽署有具有法律約束力的國(guó)際協(xié)議；其次，構(gòu)建兼顧歷史排放責(zé)任和具體國(guó)情的減排成本分擔(dān)和國(guó)際合作機(jī)制，確保發(fā)展中國(guó)家能夠在“三可”的資金、技術(shù)及能力建設(shè)上獲得發(fā)達(dá)國(guó)家的支持。這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)即是在全球有限的環(huán)境容量范圍內(nèi)，合理合法分配全球碳排放空間。

       但2008年的金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大沖擊，各國(guó)的政策重心紛紛轉(zhuǎn)移到恢復(fù)或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上來(lái)。美國(guó)復(fù)蘇進(jìn)展緩慢；歐債危機(jī)始終彌漫在歐洲上空；日本經(jīng)濟(jì)穩(wěn)態(tài)低增長(zhǎng)趨勢(shì)難改；資源出口國(guó)的增長(zhǎng)受制于商品景氣行情；新興經(jīng)濟(jì)體雖然有較大選擇能動(dòng)性，也面臨減速調(diào)整。這使得氣候問(wèn)題在全球治理舞臺(tái)上被暫時(shí)邊緣化，出現(xiàn)雷聲大雨點(diǎn)小的困局。

       自1990年國(guó)際氣候談判進(jìn)程啟動(dòng)以來(lái)，隨著各國(guó)對(duì)對(duì)國(guó)家發(fā)展空間和和碳排放權(quán)的爭(zhēng)奪，以及崛起中的新興大國(guó)與歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家作為關(guān)鍵的氣候治理主體在國(guó)際上如何公平地分?jǐn)倯?yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任和義務(wù)方面存在的巨大分歧使得這一進(jìn)程遭遇到極大挑戰(zhàn)，幾乎陷入停滯，暴露出現(xiàn)有氣候治理全球機(jī)制的重大缺陷。

       一是現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則的約束力難以協(xié)調(diào)各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的利益沖突和立場(chǎng)分歧，無(wú)法滿足全球低碳經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約( UNFCCC) 》于1994年3月生效，是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的根本大法?，F(xiàn)有國(guó)際氣候治理盡管堅(jiān)持了這一基本的合作框架，并在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則基礎(chǔ)上各締約國(guó)就具體的減排目標(biāo)達(dá)成一致，但到目前為止，各國(guó)并未能制定出一份具有牢固約束力的全球應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)議。在2011年德班氣候大會(huì)上，印度與中國(guó)希望延長(zhǎng)京都議定書(shū)。歐洲希望實(shí)現(xiàn)一個(gè)自上而下的協(xié)定，而美國(guó)則希望通過(guò)自愿承諾和國(guó)內(nèi)立法實(shí)現(xiàn)“自下而上”的治理。在激烈的討價(jià)還價(jià)下，歐盟將京都議定書(shū)延長(zhǎng)至2017年，但加拿大與日本退出。中國(guó)和印度一直希望促成京都議定書(shū)第二承諾期，給新興市場(chǎng)國(guó)家更多的時(shí)間在不威脅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上調(diào)整強(qiáng)制性減排承諾。而西方國(guó)家則希望中國(guó)盡快加入到有法律效力的減排協(xié)議中，接受國(guó)際核查和監(jiān)督，并以中國(guó)現(xiàn)階段的降低碳密集度40%-45%的減排目標(biāo)難以從外部監(jiān)督為由，對(duì)中國(guó)的承諾不予認(rèn)同。2012年多哈氣候大會(huì)上通過(guò)《議定書(shū)》修正案，從法律上確保了《議定書(shū)》第二承諾期在2013年實(shí)施。但結(jié)果并不如人意，加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表示不參加《議定書(shū)》第二承諾期。發(fā)達(dá)國(guó)家（特別是美國(guó)）越來(lái)越多地抱怨聯(lián)合國(guó)機(jī)制的低效。盡管各國(guó)都根據(jù)國(guó)情設(shè)定自身相應(yīng)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略和減排目標(biāo)，但全球范圍內(nèi)的碳減排成效遠(yuǎn)低于期望值。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）2013年發(fā)布的《排放差距報(bào)告》顯示，2010年全球溫室氣體排放量已達(dá)到501億噸二氧化碳當(dāng)量，2020年預(yù)計(jì)將達(dá)到590億噸，比2012年估算的排放量又高出10億噸。即使所有國(guó)家都兌現(xiàn)其雄心勃勃的承諾，到2020年，排放差距仍將在80至120億噸。

       二是發(fā)達(dá)國(guó)家始終主導(dǎo)氣候談判的話語(yǔ)權(quán)，拒絕兌現(xiàn)資金及技術(shù)承諾。世界范圍內(nèi)低碳領(lǐng)域的技術(shù)和資金合作交流雖然已經(jīng)展開(kāi)，在加強(qiáng)氣候變化合作、降低環(huán)境商品和服務(wù)貿(mào)易及投資壁壘、促進(jìn)低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓和研發(fā)合作及官方發(fā)展援助等方面取得積極進(jìn)展，但合作范圍仍然相當(dāng)有限。資金和低碳技術(shù)是發(fā)展中國(guó)家氣候減緩、適應(yīng)、損失和損害、技術(shù)開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和透明度等行動(dòng)的基礎(chǔ)和前提。發(fā)達(dá)國(guó)家在這些方面，談判意愿明顯不足，并以各種理由逃避資金援助問(wèn)題上的承諾。受知識(shí)產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)移成本和風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)因素等影響，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓始終無(wú)法實(shí)質(zhì)推動(dòng)(國(guó)際能源署，2010）2。2013年底結(jié)束的華沙氣候大會(huì)再次顯示了德班平臺(tái)、資金和損失損害三大核心議題進(jìn)展之緩慢。在兌現(xiàn)資金承諾問(wèn)題上日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家出資意愿大幅減弱，美國(guó)、歐盟等也明顯缺乏誠(chéng)意。發(fā)達(dá)國(guó)家在能效技術(shù)及低碳能源技術(shù)創(chuàng)新方面擁有絕對(duì)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，具有長(zhǎng)期主導(dǎo)清潔能源行業(yè)的經(jīng)濟(jì)潛力3，頁(yè)巖油/氣的成功大規(guī)模開(kāi)采也大大降低了美國(guó)的減排壓力，而發(fā)展中國(guó)家未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，必然帶來(lái)能源消費(fèi)和二氧化碳排放量的不斷增加，并且面臨低碳資金和技術(shù)方面的巨大障礙。

       三是多邊氣候合作機(jī)制正面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)。當(dāng)前的國(guó)際氣候談判格局發(fā)生了顯著變化。新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的群體性崛起打破了原有制度框架下的權(quán)力和利益均衡，導(dǎo)致在氣候談判中大國(guó)與小國(guó)的矛盾凸現(xiàn)，同時(shí)并存歐盟、美國(guó)和“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”三股制衡力量，以及發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)。哥本哈根談判成為新一輪全球利益分化和力量組合的分水嶺。發(fā)達(dá)國(guó)家在策略上企圖顛覆“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)中國(guó)、印度、巴西等基礎(chǔ)四國(guó)的減排責(zé)任，并在資金援助對(duì)象國(guó)方面傾向于將中國(guó)、印度和巴西等新興市場(chǎng)國(guó)家排除在外，謀求從內(nèi)部分裂發(fā)展中國(guó)家。“七十七國(guó)集團(tuán)加中國(guó)”內(nèi)部也開(kāi)始出現(xiàn)分化。小島國(guó)等由于更敏感于氣候變化所致的海平面升高和風(fēng)暴頻繁，也開(kāi)始對(duì)中、印等國(guó)家在采取減排和適當(dāng)氣候變化行動(dòng)方面提出更高要求。

       四是參與全球氣候治理的行為體數(shù)量和組織種類都有了極大的增長(zhǎng)，但在制度層面，相互之間的協(xié)調(diào)以及實(shí)施非常薄弱?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約( UNFCCC) 》仍然是應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題進(jìn)行國(guó)際合作的基本框架。但氣候治理也在其他平臺(tái)上得以推進(jìn)。2011年，OECD部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議將《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》定為首要發(fā)展戰(zhàn)略；2012年墨西哥20國(guó)集團(tuán)峰會(huì)把促進(jìn)綠色增長(zhǎng)列為會(huì)議的優(yōu)先事項(xiàng)之一。除公民社會(huì)行為體外，跨國(guó)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、私營(yíng)決策機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和公私伙伴關(guān)系等新型行為體也涌現(xiàn)出來(lái)4。從國(guó)際論壇到各種多邊論壇，再經(jīng)過(guò)各國(guó)間網(wǎng)絡(luò)傳播，最后連結(jié)各國(guó)的司法管轄區(qū)，如州，縣，市。氣候治理參與群體壯大，包括民間組織，金融和商業(yè)組織，甚至一些有影響力的演員和名人。從縱面來(lái)看，應(yīng)對(duì)氣候變化在許多國(guó)家的決策層面、企業(yè)的行動(dòng)戰(zhàn)略和公眾的意識(shí)日益增強(qiáng)，許多國(guó)家都制定了低碳綠色發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)，以降低二氧化碳排放，但這些努力并不能歸功于國(guó)際氣候變化談判。

       本文摘選：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所 《全球發(fā)展展望》