歐盟建立航空活動溫室氣體排放權(quán)交易市場的行為雖然引起廣泛爭議,但航空溫室氣體減排是必然的趨勢。航空碳排放全球談判如果啟動,將是新一輪利益博弈的開始。我國如何以發(fā)展中國家的身份,積極介入航空業(yè)溫室氣體減排的多邊談判,明確“共同”責(zé)任的同時堅持“區(qū)別”的對待,贏得時間練好“內(nèi)功”是目前必須考慮的首要問題。

       歐洲當(dāng)?shù)貢r間2 月26 日,歐盟議會環(huán)境與社會事務(wù)委員會以多數(shù)票通過歐盟委員會于2012 年11 月提交的“暫停航空碳排放限額提案”,對進(jìn)出歐盟境內(nèi)機(jī)場的外國航空公司在2012 年整年產(chǎn)生的“航空碳排放量”暫不實行“碳排放限額”法令,但此項提案不適用于歐盟境內(nèi)航空公司的國內(nèi)航空活動。

        歐盟上述“暫停提案”是“妥協(xié)”還是“緩兵之計”,目前很難定論。事實上,從以下幾方面來看,“航空碳排放”納入“歐盟排放權(quán)交易機(jī)制”有其深刻的社會背景,并非是“無稽之談”。

        第一,全球氣候變化。關(guān)于氣候變化導(dǎo)致全球氣候變暖對人類社會帶來的危害以及人類排放的溫室氣體,尤其是二氧化碳對氣候變化的影響,現(xiàn)有研究成果已有定論。在過去的二十世紀(jì),全球經(jīng)濟(jì)發(fā)生的巨大變革及我們正進(jìn)行的工業(yè)化生產(chǎn)以及所享受著的生活方式排放的二氧化碳,占溫室氣體排放總量的大部分。二氧化碳排放主要源于能源的產(chǎn)生過程、交通運輸及工業(yè)生產(chǎn)。國際社會已達(dá)成基本共識:控制人類活動引起的溫室氣體,尤其是二氧化碳的排放刻不容緩。

       第二,排放權(quán)交易體系是歐盟履行《京都議定書》承諾的主要手段。1997 年《京都議定書是人類歷史上第一個針對發(fā)達(dá)國家規(guī)定溫室氣體具體減排義務(wù)的法律文件,它以量化的指標(biāo)和具體的時間表落實了發(fā)達(dá)國家在控制溫室氣體排放中的減排義務(wù)。作為《京都議定書》附件一中的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體,歐盟作出承諾,在2008 年至2012 年期間在其1990 年的溫室氣體排放量的基礎(chǔ)上,減少8%的排放。

       歐盟確信,以環(huán)境稅收、排污收費及配額交易等基于市場調(diào)節(jié)的方式是實現(xiàn)減排義務(wù)的最有效手段。為此,經(jīng)過幾年立法準(zhǔn)備,歐盟在2003 年10 月通過了《關(guān)于在歐共體內(nèi)部建立溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》,并在2005 年正式運行歐盟排放權(quán)交易體系(簡稱EU-ETS)。

       第三,航空業(yè)溫室氣體減排在《京都議定書》中沒有具體體現(xiàn)。由于《京都議定書》在談判過程中未納入航空業(yè)溫室氣體減排議題,只是在其第2 條第2 項中要求附件一國家應(yīng)分別同國際民用航空組織和國際海事組織一起謀求限制或削減飛機(jī)和船舶用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。因此,在EU-ETS 實施之初,其所涵蓋的溫室氣體排放均來源于能源、金屬、礦產(chǎn)等工業(yè)活動,包括航空運輸在內(nèi)的交通運輸業(yè)的溫室氣體排放并未涵蓋在EU-ETS 之中。

       然而,伴隨國際航空運輸活動的迅速發(fā)展,其溫室氣體排放量的相關(guān)數(shù)據(jù)引起國際社會的廣泛關(guān)注。歐盟認(rèn)為,如果不對航空運輸所產(chǎn)生的溫室氣體排放進(jìn)行控制,那么這些排放將會抵消其在工業(yè)領(lǐng)域所作出的減排努力,這無疑將會直接影響其兌現(xiàn)在《京都議定書》下作出的減排承諾。鑒于國際民用航空組織尚未就航空業(yè)溫室氣體排放削減達(dá)成一致意向,歐盟決定啟動將航空活動納入歐盟減排機(jī)制的法律進(jìn)程。2006 年12 月,歐盟通過針對航空碳排放的《歐盟排放權(quán)交易體系指令的第二次修正案》,并于2008 年11 月正式頒布。

       美國航空運輸協(xié)會及會員美國航空公司、大陸航空公司、美國聯(lián)合航空公司認(rèn)為歐盟上述修正案是“單邊行為”,違反《國際民用航空公約》多項條款,并在英國高等法院起訴歐盟,敗訴后又起訴至歐洲法院。2011 年12 月21 日,歐洲法院作出裁定,宣布?xì)W盟實施國際航空碳排放限額管理的政策并未違反相關(guān)國際法。據(jù)此,歐盟宣布:自2012 年1 月1 日起,將對所有在歐盟機(jī)場起降的航班所屬航空承運人,不論其國籍,實行航空碳排放限額管理,航班所屬承運人應(yīng)在2013 年4 月前向歐盟遞交其航班在2012 年整年的航空碳排放量,對超出核定限額部分需要在其碳排放交易市場購買相應(yīng)的排放額度。

       對歐盟上述行為,國際社會普遍認(rèn)為,鑒于航空活動的特殊性,國際民用航空組織須采取協(xié)調(diào)行動,在全球?qū)用姘l(fā)動航空活動碳排放減排機(jī)制的多邊談判。在這種情況下,國際民用航空組織終于邁出重要一步:2012 年11 月9 日理事會會議宣布在2013 年10 月舉行的國際民用航空組織大會上,對國際航空碳排放議題啟動“基于市場化機(jī)制”的討論；緊接著11 月15 日,理事會會議宣布成立“特別高級專家小組”,為即將舉行的討論作技術(shù)準(zhǔn)備。隨后,歐盟也高調(diào)作出讓步,對外國航空公司推出“暫停航空碳排放限額提案”,以等待即將舉行的2013 年國際民用航空組織大會。

       對此,我國政府須意識到,歐盟建立航空活動溫室氣體排放權(quán)交易市場的行為雖然引起廣泛爭議,但航空溫室氣體減排是必然的趨勢。航空碳排放全球談判如果啟動,將是新一輪利益博弈的開始。相比發(fā)達(dá)國家,我國減排節(jié)能技術(shù)相對落后,但航空活動發(fā)展迅速。因此,如何以發(fā)展中國家的身份,積極介入航空業(yè)溫室氣體減排的多邊談判,明確“共同”責(zé)任的同時堅持“區(qū)別”的對待、以贏得時間練好“內(nèi)功”是目前必須考慮的首要問題。

      （作者：華東政法大學(xué)國際法教授 李偉芳）