當前，我國生態文明建設已經進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期。不久前，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，要求為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件。在8月15日首個全國生態日到來之際，本版邀請部分財稅專家就如何健全與碳排放雙控相適應的稅收制度提出建議。

能耗雙控轉向碳排放雙控是一個漸進發展的過程。一方面，在碳排放雙控制度全面建立起來前，繼續完善能耗雙控背景下出臺的節能和資源節約稅收優惠政策；另一方面，在碳排放雙控基礎能力建設過程中，合理運用稅收政策加以激勵。

近期中央全面深化改革委員會審議通過《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，對健全碳排放雙控各項配套制度作出部署。與能耗雙控轉向碳排放雙控的狀況相適應，我國有必要進一步完善碳減排相關稅收政策，更好地服務于實現“雙碳”目標的需要。

從能耗雙控轉向碳排放雙控意義重大

從能源消耗總量和強度雙控轉向碳排放總量和強度雙控，是立足于我國生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期的一種必要選擇。

我國從“十一五”時期開始實行能耗強度控制，從“十三五”時期實施能耗總量和強度雙控，目的是強化能源節約和高效利用，促進可持續發展。能耗雙控推動了我國能源利用效率的大幅提高，減緩了能源消費增速，對經濟轉型發展發揮了積極推動作用。

在2020年9月我國提出碳達峰、碳中和目標后，盡管能耗雙控是實現“雙碳”目標的重要抓手，但也表現出一些局限性，主要是能源總量控制未能充分考慮可再生能源等非化石能源以及能源用于原料消費等情況，對可再生能源發展和經濟發展帶來一定的影響。

而實施碳排放雙控可以有效避免能源總量控制在可再生能源利用等方面的約束，在控制化石能源消費的同時鼓勵可再生能源等非化石能源發展，并賦予地方政府更大的發展空間。為此，2021年12月召開的中央經濟工作會議提出，要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變。2022年1月國務院印發的《“十四五”節能減排綜合工作方案》也要求，完善實施能源消費強度和總量雙控，加強能耗雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。其后，中央政治局第三十六次集體學習會議和黨的二十大報告以及2022年政府工作報告，也多次提出和強調推動能耗雙控向碳排放雙控轉變。此次中央全面深化改革委員會第二次會議進一步明確了完善能耗雙控逐步轉向碳排放雙控制度的要求。

從能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，有助于更好地支撐我國“雙碳”目標的實現。一是可以更加明確地突出控制化石燃料消費和鼓勵可再生能源等非化石能源發展的政策導向，加快推動我國能源結構轉型和建立現代能源體系；二是有利于統籌發展和減排以及統籌能源安全和轉型的關系，保障合理用能，符合我國積極穩妥推進碳達峰、碳中和的戰略需要；三是有利于促進我國的碳排放控制與國際接軌，推動低碳、零碳和負碳技術的創新和應用。

當然，雙控的轉變并非一蹴而就，而是一個漸進發展的過程。一方面，在碳排放雙控制度全面建立起來之前，仍然需要通過完善后的能耗雙控制度來發揮作用。實際上，減量化的節能和提高能效仍是減少碳排放和實現“雙碳”目標的重要途徑。另一方面，通過加強碳排放雙控基礎能力建設，健全碳排放雙控各項配套制度，為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件。其中，加快建立全面科學的碳排放核算體系是重點，為此，需要加大相關政策支持。

發揮稅收作用，推動雙控轉變

與能耗雙控向碳排放雙控的轉變相適應，稅收政策的調控方向和重點也需要進行相應調整，加大碳減排調控力度，并在統籌好發展與減排的關系、碳排放雙控基礎能力建設等方面進一步發揮職能作用。

第一，統籌好發展與減排的關系，審慎研究開征碳稅。實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。應立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動。碳排放權交易和碳稅是兩種主要的碳減排政策，目前我國已經實施了碳排放權市場交易制度，并初步建立了全國碳市場。合理選擇碳減排政策關乎“雙碳”目標實現，如果我國開征碳稅，要穩中求進、先立后破，審慎考慮開征碳稅對我國經濟社會發展和能源安全等方面帶來的影響，權衡好碳減排目標與經濟社會發展的關系，結合實現“雙碳”目標的需要和實際國情，合理選擇具體改革措施和時機。

第二，適應雙控轉變的需要，加快完善碳減排稅收政策。一是繼續完善有關節能、資源節約和新能源發展的稅收政策。無論是能耗雙控還是碳排放雙控，節能和資源節約都是重要的實現途徑。相應地，在能耗雙控背景下出臺的節能和資源節約相關稅收政策，在碳排放雙控背景下仍將繼續發揮調節作用。為此，需要在充分落實現行節能節水環保、資源綜合利用、合同能源管理等方面的所得稅、增值稅優惠政策的基礎上，進一步完善節能環保項目、產品和服務的企業所得稅政策，以及促進綠色建筑、綠色交通發展的稅收政策，進一步完善資源綜合利用的增值稅和企業所得稅優惠政策。同時，考慮到促進可再生能源等非化石能源發展是碳排放雙控的重要內容，有必要進一步完善風電、光伏等新能源增值稅政策，新能源汽車車輛購置稅政策，生物質燃料增值稅和消費稅政策。二是研究制定支持碳減排相關稅收政策。目前，我國已明確碳捕集、利用與封存項目屬于符合條件的環境保護項目，項目所得可享受企業所得稅“三免三減半”優惠政策。但對比美國、加拿大等國家對碳捕集、利用與封存項目的稅收抵免政策看，我國還有必要進一步完善相關稅收政策，加大稅收支持力度。建議研究將碳捕集、利用與封存項目適用的所得稅優惠政策調整為按封存二氧化碳數量進行稅收抵免，并合理設置抵免稅額；研究將碳捕集、利用與封存項目相關設備納入《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》，該專用設備投資額的10%可以在企業當年應納稅額中予以抵免，當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度結轉抵免。

第三，研究制定有利于碳排放雙控基礎能力建設的稅收政策。對于企業在碳排放雙控基礎能力建設上的投入，建議合理運用稅收政策加以激勵。如在企業二氧化碳排放量的核算上，目前主要采用基于企業化石燃料消耗的測算方法。而根據生態環境部對有關碳監測評估試點的介紹，二氧化碳在線監測具有較好的應用前景，火電和垃圾焚燒行業二氧化碳在線監測法與核算法結果整體可比，成本也相當，有的還能減輕企業負擔。因此，有必要考慮將二氧化碳在線監測設備納入《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》，并相應享受稅收優惠政策。

（作者系中國財政科學研究院社會發展研究中心主任、研究員）