建設全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推進綠色低碳發展的一項重大制度創新，也是推動實現“碳達峰”目標與“碳中和”愿景的重要政策工具。自2011年在7省市啟動碳排放權交易試點工作以來，我國在碳交易市場體系建設及運行上積累了一定經驗。2021年7月16日，全國碳市場正式啟動上線交易，標志著全國統一碳交易市場發展的一個新起點。一年以來，全國碳市場運行總體平穩有序，促進企業減排及低碳轉型發展的作用也初步顯現。然而從長遠來看，全國碳市場尚處于發展初期，需要從健全制度體系、優化市場機制、推動市場聯動等方面進一步深化發展。

全國碳市場建設歷程

從試點起步，為全國碳市場建設探索建設之路。2011年10月，我國批準在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等7省市開展碳排放權交易試點工作。2013年起，各試點省市相繼開市交易。截至2022年6月15日，各試點省市碳排放配額累計成交量約5億噸，累計成交額約130億元。十年的試點經驗積累有效促進了試點省市企業溫室氣體減排，對試點地區探索達峰路徑發揮了積極作用，也為全國碳市場建設摸索了制度、鍛煉了人才、積累了經驗、奠定了基礎。

穩步推進建設，從制度體系、數據基礎、支撐系統和人才隊伍等方面為全國碳市場啟動做好準備。2017年12月，經國務院同意，《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》印發，標志全國碳排放交易體系正式啟動。2018年機構轉隸以來，由生態環境部積極推進全國碳市場建設各項工作。一是構建以《碳排放權交易管理辦法（試行）》為主的相關管理制度和技術規范，建立支撐全國碳市場運行的制度體系。二是穩妥制定配額分配實施方案，采取基準法對全國發電行業重點排放單位分配核發2019—2020年配額。三是扎實開展數據質量管理工作，組織專門的督導幫扶，進一步加強數據管理，提升數據質量。四是指導完成全國碳排放數據報送系統、注冊登記系統、交易系統等相關支撐系統建設。五是持續開展全國碳市場系統培訓，培養溫室氣體核查、核算、管理等方面的人才。

上線運行，建立全球覆蓋排放規模最大的碳市場。2021年7月16日正式啟動上線交易的全國碳市場以發電行業為突破口，第一個履約周期納入發電行業重點排放單位2162家，每年覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，是全球覆蓋排放規模最大的碳市場。2021年底，全國碳市場順利完成首個周期履約，實現99.5%的履約完成率。全國碳市場自啟動以來市場運行健康有序，交易價格穩中有升，履約管理順利完成，促進企業減排溫室氣體和加快綠色低碳轉型的作用初步顯現。

全國碳市場運行實踐

全國碳市場啟動上線交易以來，共有超過50%的重點排放單位參與交易，碳排放配額累計成交量近2億噸，累計成交額約85億元，近半年市場價格保持在55—60元/噸之間，較2021年7月16日首日開盤價48元/噸顯著上漲。

全國碳市場成交量及收盤價情況（截至2022年6月15日）

運行第一年，全國碳市場的市場價格、交易量和活躍度經歷了啟動初期的小幅波動，在履約期前后達到峰值后均趨于平穩，整體隨碳排放管理周期呈現符合碳市場規律的合理波動。

制度體系初步構建，碳市場總體運行規范有序。生態環境部先后出臺了《碳排放權交易管理辦法（試行）》和碳排放權登記、交易、結算等管理制度，以及企業溫室氣體排放報告、核算、核查等技術規范。交易市場層面，作為全國碳排放權交易系統運行機構，上海環境能源交易所相繼發布了交易、開市、信息發布等公告，有效保障了全國碳市場的有序啟動和規范運行。

交易市場隨履約管理周期合理波動，呈現履約型市場特征。從交易量來看，隨著首日效應結束交易熱度逐漸減弱，7—10月總成交量占2021年成交總量約10%。隨著10月底履約通知的出臺，全國碳市場成交量顯著提升，11月日均成交總量超100萬噸，12月成交量進一步放大，日均成交量突破580萬噸，當月的交易量占2021年總交易量約75%。履約后交易量迅速大幅下降，交易量和市場活躍度在履約期達到高峰。從交易價格來看，全國碳市場以48元/噸開盤并持續上漲，成交價格一度突破60元/噸。隨首日效應熱度減退，從8月中旬起交易價格小幅波動并回調至41—43元/噸。隨著履約截止期限臨近，12月下旬交易價格再次大幅上漲，最高成交價格達到62.29元/噸。首個履約周期結束后，交易活躍度總體大幅回落，交易價格走勢趨于平穩。總體來看，全國碳市場交易量、交易價格、市場活躍均圍繞履約周期形成了明顯的波動，履約周期時量價齊升，履約后市場歸于平穩，呈現碳市場啟動初期履約型市場的特征。

配額現貨二級市場成交量位居同時期全球碳市場首位。2021年7月16日至2022年6月15日，全國碳市場碳排放配額現貨二級市場累計成交量大幅超過歐盟、韓國等國際碳市場，位居同時期全球各主要碳市場首位。

全國碳市場面臨的挑戰

制度體系有待完善，須提高管理層級和處罰力度，提升管理精度。目前出臺的《碳排放權交易管理辦法（試行）》為部門規章，一些管理要求尚無法上升到法律層面，對違規行為的處罰力度也不足（最高罰款為3萬元），企業違約成本低，約束力有限。同時，除生態環境部發布的《碳排放權交易管理規則（試行）》外，具體針對交易市場風險控制、違約管理、信息管理等相關交易細則尚未出臺，有待進一步優化。

交易主體類型和覆蓋行業單一，多樣化市場需求待培養。目前全國碳市場交易主體僅為發電行業重點排放單位，同樣的行業屬性和主體屬性導致交易主體的交易目的和風險偏好相似、交易多為履約需求驅動，受行業政策影響較大，易形成單邊市場。

交易產品待豐富，碳資產管理和碳金融待創新。目前全國碳市場僅有碳排放配額現貨，減排量市場交易也較為分散，市場結構上也尚未形成一二級市場同步推進的態勢。碳金融及碳資產管理產品目前也還研究完善過程中，企業內生的融資融碳、資產管理、風險管理等需求尚缺乏有效工具。

企業尚未建立起適應碳交易體系的內部管理機制。多數企業參與碳交易體系時間較短，在內部管理制度、管理能力、管理人才隊伍等方面均存在較大短板，對于如何通過有效的排放管理、配額資產管理和交易參與等實現企業碳領域的合理規劃和優化發展，缺乏實際的方法和措施。從管理而言不利于企業自身減碳和可持續發展，從交易而言也不利于企業短期的市場參與和長期的碳資產規劃。

財稅、司法等配套政策有待進一步明確。碳排放權作為落實我國“碳達峰、碳中和”目標愿景的市場化工具，在法律屬性、制度體系和管理方式上均具有突破和創新。因此，財稅、會計處理和司法處置等相關配套政策、指導文件和標準化操作流程等尚有待明確，更好支持市場合規管理、激發企業交易參與的積極性和主動性。

碳市場與其他環境能源市場的協同機制仍待完善。今年4月發布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出建設高質量市場體系的總體要求和基本方略，為建設統一、規范、高效的碳市場指明了方向。作為通過市場機制創設的政策工具，我國目前除碳排放權交易外，還存在用能權交易、綠電交易、排污權交易、碳普惠等多項環境能源市場，溫室氣體排放控制和其他環境能源資源配置缺乏系統性、整體性、協同性的規劃。此外，在《巴黎協定》《格拉斯哥氣候公約》等引發的全球氣候治理新秩序下，如何應對國際碳市場間的合作及銜接，攜手應對氣候變化，引導全球氣候行動健康發展，也是當前和未來一段時間需要關注的重點問題。

進一步深化全國碳市場發展的建議

一是加快健全碳市場制度體系，實現制度、規則、標準、體系同步推進。推動國務院層面《碳排放權交易管理暫行條例》盡快出臺，在此基礎上細化和完善全國碳市場相關交易細則和各類配套政策。統籌建立市場管控體系、市場調節保護機制及碳排放標準體系，積極引導企業建立碳管理體系，強化碳交易職業技能標準建設。

二是進一步優化完善碳市場各類機制體系，推動市場多層次、多樣化、多品種、多維度發展。推進一級市場和二級市場建設，形成多層級市場結構。在市場健康穩定運行的前提下，逐步擴大市場行業覆蓋范圍，按照分層分類、分步推進、審慎穩妥的原則有序引入非履約主體參與碳市場，形成多樣化市場主體。豐富交易品種和交易模式，推動以配額現貨為基礎的各類場外和場內衍生產品創新,形成多維度市場體系。探索建立流動性提供商機制，進一步促進價格發現機制的形成。

三是有序推動多市場聯動，發揮好市場機制服務雙碳目標和服務經濟發展的積極作用。做好全國碳市場與地方碳市場、配額市場和減排量市場的聯動和融合，強化全國碳市場與自愿減排市場的相互促進。加強碳市場與用能權交易、綠電交易、排污權交易、碳普惠及傳統能源市場等的協調和銜接，暢通市場間聯系。探索碳市場領域國際合作，助力全球碳市場核心樞紐的建設。綜合形成碳市場與環境權益市場、能源市場及國際碳市場的協同效應，服務好低碳和經濟的協同發展。