2022年4月10日，中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》明確要求，“依托公共資源交易平臺，建設全國統一的碳排放權、用水權交易市場，實行統一規范的行業標準、交易監管機制”。在此之前，全國碳排放權交易市場已于2021年7月16日正式啟動上線交易，標志著全國性的碳排放權交易拉開序幕。但是，當前全國碳市場仍存在市場分割、行業分割、信息分割和監管分割等問題，造成市場參與度有限、交易不活躍、碳價格偏低，導致市場機制無法充分發揮作用。

　　碳市場建設面臨“四個分割”

　　一是多個碳市場并行導致的“市場分割”，即地方試點碳市場和全國碳市場并行、強制碳市場與自愿碳市場并行。根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》規定，尚未被納入全國碳市場的企業將繼續留在試點碳市場進行交易。試點碳市場先行先試，在為全國碳市場提供經驗借鑒的同時，也導致試點碳市場之間區域分割的問題，不利于減排資源的優化配置，同時引發企業的碳泄漏問題，削弱碳市場的減排效果。此外，在強制減排市場和自愿減排市場并行建設方面，全國碳市場作為強制減排市場可以使用國家核證自愿減排量（ccer），但相關項目的備案和減排量簽發尚未重啟，因此與自愿碳市場未實現互聯互通，導致自愿碳市場有效需求不足，無法充分體現其在優化能源消費結構、引導社會低碳投資方面的作用，也不利于全國碳市場減排外溢效應和輻射效應的發揮。

　　二是行業覆蓋不完全導致的“行業分割”，即高排放行業未被完全納入全國碳市場。為建立全國統一碳市場，電力行業先行，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高排放行業將在“十四五”期間被逐步有序納入。一方面，行業覆蓋不完全導致碳市場內部減排成本差異較小，無法形成有效需求和有效的碳價格信號；此外，歐盟碳邊境調節機制（CBAM）的實施將對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五類產品征收關稅，進而增加我國未被納入全國碳市場的高排放行業出口至歐盟產品的成本壓力，削弱相關產品的國際競爭力。另一方面，未被納入全國碳市場的行業仍在試點碳市場運行，不同試點碳市場對同一行業的配額分配標準不統一，進而引發公平與效率問題。

　　三是信息不對稱導致的“信息分割”，即中央政府與地方政府、政府與企業間的信息分割。準確可靠的數據信息是碳市場規范有序運行的生命線。全國碳市場本質上是一個多層級市場，存在中央政府與地方政府、政府與企業間的信息不對稱問題。一方面，地方政府出于對本地企業的保護，可能利用信息不對稱，突破國家統一政策規定，產生按行政邊界制定本地利益最大化、競相降低管制強度的“逐底競爭”現象，如設定較為寬松的排放限制等。而中央政府由于很難充分考慮各地區差異和地方特殊性，可能無法有效糾偏，從而影響碳市場減排效果和地方參與的積極性。另一方面，企業對自己的碳排放信息最為了解，擁有完全信息優勢，進而會根據自身利益提供相應的數據信息。前期生態環境部曝光的一批企業碳排放報告數據弄虛作假典型案例表明，信息不對稱造成的信息分割問題會對碳市場的規范有序運行造成較大風險。

　　四是監管體系不完備導致的“監管分割”，即“簡政放權”與多層級碳市場監管需求間的權衡問題。完善的碳市場監管機制是碳市場有序運行的基礎。從國家“簡政放權”的角度，應盡量簡化監管機構和監管流程，以規范行政流程和降低管理成本。全國碳市場的覆蓋區域范圍大、層級多，在其實際運行中應實行分級管理，即國家確定基本規則，地方負責具體執行，同時中央給予地方一定的政策靈活性，以提高其積極性。然而，地方層面的監管存在約束力較弱、阻力較大的問題。地方政府在碳市場層面只能通過行政處罰約束企業，整體約束力較弱，在實際工作中阻力較大，不利于碳減排效果的發揮。因此，如何平衡“簡政放權”與多層級碳市場監管的需求，將直接影響碳市場的有序運行。

　　切實推進全國統一碳市場建設

　　按照加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場的總體要求，以及將全國碳市場建成有國際影響力的碳定價中心的目標，結合全國碳市場建設的進展情況，筆者認為，加快全國統一碳市場建設可從以下幾個方面推進。

　　針對“市場分割”問題。一是盡快制定區域碳市場向全國碳市場過渡的路線圖和時間表。打通全國碳市場與地方試點碳市場的隔閡，統一碳價、提高市場流動性、改善碳交易效率，更好發揮碳定價機制的作用。二是盡快出臺自愿碳市場與強制碳市場的互聯互通方案，建立和完善自愿碳市場長效機制。擴大全國碳市場消納CCER的能力，優化CCER項目結構，形成政府引導、市場化運作、可持續的自愿碳市場。

　　針對“行業分割”問題。一是逐步有序擴大碳市場的行業覆蓋范圍。針對石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高耗能行業，結合CBAM涵蓋的五類產品，全國碳市場優先納入鋼鐵、水泥和有色金屬行業，從而在應對外部壓力的同時，通過市場擴容升級充分提高碳市場活躍度，有效減輕出口企業的成本壓力。二是改進優化、嚴格試點碳市場配額分配標準。對于未被納入全國碳市場但仍在試點碳市場運行的行業，嚴格配額分配標準、優化分配方法，結合全球碳市場發展趨勢，以拍賣逐步代替免費分配、以基準線法逐步代替歷史法，從而統一分配標準，提升碳市場的公平與效率。

　　針對“信息分割”問題。一是加強中央政府的集中監管、統一預測和分配總量、統一信息管理，以解決中央和地方政府間的信息不對稱問題；同時，通過制度設計讓利給地方政府，充分調動其積極性，在一定程度上打破地方保護主義，提高排放信息可信度。二是建立健全企業碳排放信息披露制度。提供標準化、強制性的企業碳排放信息披露規則和范本，可以有效消除政府和企業間的信息不對稱，促進碳市場有序發展。三是選擇部分有條件的行業建立碳排放數據連續在線監測體系（CEMS）。碳市場排放數據有兩種成熟的統計方法，即核算法和連續在線監測法。全國碳市場已初步建立碳排放核算、報告與核查體系，但尚未建立碳排放連續在線監測體系。連續在線監測可及時獲得碳排放量，且比核算法的數據精度高，有助于規避信息不對稱導致的數據造假問題。

　　針對“監管分割”問題。一是盡快推動《碳排放權交易管理暫行條例》出臺。碳市場是由政策驅動的強制減排市場，強有力的法律法規是其有效運行的前提，因此需要用較高層級的立法保證其規則的公開、程序的透明、執法的公正和體系的權威性，以提高納入企業的政策接受度，增強市場公信力。國家層面立法有利于統一監管標準和程序，規范執法行為，減少自由裁量權，促進公平公正。二是充分利用碳排放權注冊登記系統進行全過程、全方位監管。目前，全國碳排放權注冊登記系統已落戶武漢，應充分利用該系統對交易數據進行監管核證，并向市場參與者和社會披露部分注冊登記系統數據，加強社會監督。三是適時引入專業、獨立的第三方監管機構。市場監管機構受政府委托，對一級市場拍賣及二級市場的交易活動進行監管，定期發布評估報告，以識別潛在的不當活動和違規行為。從政府監管和社會監管兩方面確保監管體系完備公正和權責分明，有助于保護和促進市場競爭，增強地方、企業和公眾對碳市場建設的信心。