2021年3月，歐洲議會(huì)投票通過(guò)了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）議案。歐盟CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化承諾時(shí)有助于保護(hù)歐盟企業(yè)不受國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏威脅，并提升歐盟以外國(guó)家的氣候雄心。7月14日，歐盟委員會(huì)正式提出氣候、能源、土地利用、交通和稅收等一攬子政策提案，以確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%。歐盟綠色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能對(duì)中國(guó)影響最大，更令人關(guān)注。

根據(jù)歐盟CBAM提案，CBAM將涵蓋歐洲碳市場(chǎng)中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個(gè)領(lǐng)域生產(chǎn)過(guò)程中的直接碳排放。對(duì)于復(fù)合終端產(chǎn)品（例如，汽車、機(jī)械零件、鋁制品等）和其它產(chǎn)品沒(méi)有納入。2023-2025為過(guò)渡階段，所涵蓋領(lǐng)域產(chǎn)品只需報(bào)送排放數(shù)據(jù)，歐盟在此期間不征收任何費(fèi)用。從2026年開(kāi)始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)碳排放免費(fèi)配額直至2035年完全取消碳排放免費(fèi)配額，同期要求產(chǎn)品進(jìn)口商根據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放支付碳費(fèi)用，并逐年提高費(fèi)率。歐盟進(jìn)口商需要每年5月31日前申報(bào)前一年進(jìn)口到歐盟的產(chǎn)品的排放數(shù)據(jù)，并遞交根據(jù)排放數(shù)據(jù)核算的CBAM憑證，CBAM憑證價(jià)格將與歐盟碳市場(chǎng)每周的均價(jià)掛鉤。

總的來(lái)說(shuō)，無(wú)論從碳關(guān)稅可能征收的范圍來(lái)看，還是過(guò)渡期的安排，歐盟委員會(huì)CBAM提案比歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)之前泄密版的提案寬松了許多。按照歐洲議會(huì)的版本，歐盟碳排放交易體系下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍。也就是說(shuō)，該機(jī)制應(yīng)涵蓋電力和能源密集型工業(yè)部門(mén)，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃(2361, 29.00, 1.24%)、化工和化肥等。

歐盟政府向特定工業(yè)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機(jī)制是作為解決EU ETS中碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的替代措施，那歐盟就不能對(duì)歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅而同時(shí)還對(duì)歐盟內(nèi)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，對(duì)歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機(jī)制對(duì)不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，就與世界貿(mào)易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。歐盟CBAM從2026年開(kāi)始逐步降低工業(yè)部門(mén)的免費(fèi)配額直至2035年完全取消免費(fèi)配額，只是減少歧視程度，但并沒(méi)有根本解決“同類產(chǎn)品”差別待遇的問(wèn)題。

除此之外，歐盟CBAM提案還有一些引起質(zhì)疑的地方。比如，歐盟CBAM提案缺少出口企業(yè)證明實(shí)際排放量的條款。歐盟之外的生產(chǎn)商可能技術(shù)更先進(jìn)，生產(chǎn)同類產(chǎn)品排放量更低。提案要經(jīng)得起WTO條款審視，應(yīng)有條款以確保生產(chǎn)商支付的不超過(guò)其實(shí)際排放的。對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的排放量全部征收碳關(guān)稅也不公平，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。另外，如果進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國(guó)已經(jīng)承擔(dān)了一定的碳排放成本，那么這部分成本應(yīng)當(dāng)扣除。已承擔(dān)的排放成本，可能是碳稅或排放額度形式存在的碳價(jià)。但有些政策和措施，同樣具有隱含的碳減排成本。比如，國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)發(fā)布公告，自2021年8月1日起，適當(dāng)提高鉻鐵、高純生鐵的出口關(guān)稅，調(diào)整后分別實(shí)行40%和20%的出口稅率。這是今年中國(guó)第二次調(diào)整鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅。此前，5月1日起，適當(dāng)提高硅鐵(12190, 64.00, 0.53%)、鉻鐵、高純生鐵等產(chǎn)品的出口關(guān)稅，調(diào)整后分別實(shí)行25%出口稅率、20%出口暫定稅率、15%出口暫定稅率。鉻鐵屬于高耗能產(chǎn)品，此類產(chǎn)品的出口加大了國(guó)內(nèi)能源消耗和碳減排壓力。減少這些高耗能鋼鐵產(chǎn)品的出口，這里面已隱含了碳減排成本。雖然這些隱形排放成本不像碳價(jià)容易量化，折算成碳價(jià)有一定難度，但確確實(shí)實(shí)是企業(yè)已支付的碳成本。歐盟在征收碳關(guān)稅時(shí)，都應(yīng)予以扣除相應(yīng)金額。目前，歐盟CBAM提案只承認(rèn)以碳稅或排放額度形式存在的、可量化的碳價(jià)。如果進(jìn)口商能夠根據(jù)第三國(guó)生產(chǎn)商提交可核查的證據(jù)證明已經(jīng)支付了碳價(jià)，則可以扣除相應(yīng)金額。碳稅和排放額度之外的其他政策措施雖然也會(huì)使企業(yè)承擔(dān)隱形排放成本，但歐盟并不承認(rèn)這種難以量化的碳價(jià)。

總體上中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制持反對(duì)態(tài)度。但中國(guó)也應(yīng)從CBAM中汲取有益的成分。中國(guó)已開(kāi)展碳排放試點(diǎn)，通過(guò)碳價(jià)格激勵(lì)節(jié)能減排。現(xiàn)在又加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。從減少歐盟CBAM影響角度，中國(guó)應(yīng)加快國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大碳定價(jià)的覆蓋范圍，把更多的行業(yè)和企業(yè)納入到碳排放交易體系。中國(guó)可把歐盟CBAM覆蓋的行業(yè)作為優(yōu)先考慮的部門(mén)。這樣即使要交，也可減少需繳納的碳關(guān)稅。另外，這些碳成本會(huì)提高中國(guó)高碳產(chǎn)品的成本。由于中國(guó)與印度、東南亞等新興經(jīng)濟(jì)體存在貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而這些國(guó)家減排政策又沒(méi)有中國(guó)苛刻，這些國(guó)家的同類產(chǎn)品反而可能競(jìng)爭(zhēng)力提高、出口增加。與此同時(shí)，原本能效更高的中國(guó)企業(yè)可能會(huì)失去市場(chǎng)份額，全球排放量實(shí)際上可能還會(huì)增加。因此，中國(guó)一定程度上也面臨歐盟有效保護(hù)其實(shí)施減排承擔(dān)了額外成本的企業(yè)和避免碳減排被“泄露”的問(wèn)題。沿這個(gè)思路，當(dāng)中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家指責(zé)歐盟單方面推動(dòng)的CBAM違背了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》下“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”和“各自能力原則”，強(qiáng)迫發(fā)展水平和能力與歐盟不同的其他國(guó)家和歐盟一起采取同等強(qiáng)度的減排措施，也會(huì)給中國(guó)實(shí)施碳定價(jià)下采取類似措施保護(hù)中國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不受損害造成被動(dòng)。

歐盟CBAM是歐盟單方面行動(dòng)，有強(qiáng)迫不同發(fā)展水平和能力的國(guó)家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價(jià)之嫌。但碳價(jià)一定程度反映本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。發(fā)展中國(guó)家的碳的社會(huì)成本比發(fā)達(dá)國(guó)家低，發(fā)展中國(guó)家的碳價(jià)比發(fā)達(dá)國(guó)家低是合理的。不過(guò)，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影響廣泛的碳價(jià)政策，中國(guó)與國(guó)際社會(huì)應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時(shí)機(jī)等議題加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，制定出能廣泛接受的應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來(lái)的沖突。

【本文系國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目（71690243）的階段性成果，將刊登在《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第九期。】

本文作者 | 張中祥（天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院創(chuàng)院院長(zhǎng)、卓越教授，國(guó)家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)）