● 政策定位和體系概覽

每個(gè)國家或者地區(qū)都需要結(jié)合自身國情和本國的減排目標(biāo)及行動(dòng)方案，因地制宜地建立起一套行之有效的氣候治理體系。因此，盡管市場機(jī)制擁有統(tǒng)一的運(yùn)作原理，但在不同的氣候政策框架下，為了適應(yīng)本地區(qū)具體的減排目標(biāo)和路徑，碳市場所扮演的角色不盡相同：例如歐盟將EU ETS視作其氣候政策組合的基石；加州擁有一攬子氣候和能源政策措施，當(dāng)其他政策措施減排效果不及預(yù)期時(shí)，碳交易的價(jià)格信號可以起到有力的支撐作用；新西蘭則將碳交易作為溫室氣體減排的主要政策工具；韓國將本國碳交易體系看成是實(shí)現(xiàn)其國家自主貢獻(xiàn)不可或缺的政策工具；而RGGI僅把碳交易用于控制和減少成員州電力行業(yè)化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放。

因政策的定位不同，不同碳市場之間的設(shè)計(jì)和實(shí)施實(shí)踐也就呈現(xiàn)多元化。五個(gè)碳排放權(quán)交易體系的規(guī)模、納入設(shè)施和實(shí)體的數(shù)量，以及碳價(jià)水平的差別迥異。

● 和其他政策之間的相互作用

除了減少碳排放，碳交易還可以起到推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的作用，形成政策間的協(xié)同效應(yīng)。以加州總量和交易計(jì)劃為例，它將道路運(yùn)輸納入碳市場，可產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)包括減少空氣污染和緩解交通擁堵。此外，加州還容許林業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)生的碳匯作為抵消信用進(jìn)入碳市場，對當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境保護(hù)也產(chǎn)生了積極的影響。EU ETS是最早引入拍賣法進(jìn)行配額分配的市場之一，而拍賣帶來的政府收入通常用來支持可以產(chǎn)生特定效益的項(xiàng)目。根據(jù)一份歐盟報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，2012～2019年，歐盟各成員國通過拍賣，所獲得的收入約為505億歐元；這些收入中的37%用于可再生能源，32%用于提高能效，17%用于可持續(xù)交通，7%用于技術(shù)研發(fā)。從2021年開始，歐盟所獲得的配額收入將用于對創(chuàng)新技術(shù)（如碳捕捉和封存）、工業(yè)過程減排、可再生能源發(fā)電和儲(chǔ)能項(xiàng)目的資金投入，以及對低收入成員國的能效提高和能源系統(tǒng)現(xiàn)代化改造的財(cái)政支持，以保障公平轉(zhuǎn)型。

反過來，其他政策也可能對碳市場產(chǎn)生積極、重疊甚至負(fù)面的影響。其中以能源政策對碳市場的影響最為典型。理論上，碳定價(jià)可以推動(dòng)電力行業(yè)脫碳。首先，碳價(jià)增加了高碳發(fā)電的生產(chǎn)經(jīng)營成本，低碳電力因此變得更具競爭力，進(jìn)而推動(dòng)發(fā)電技術(shù)和投資從化石能源向清潔能源轉(zhuǎn)變。其次，“高碳發(fā)電”的成本增加會(huì)逐步改變消費(fèi)端的行為，促使其提高能效或轉(zhuǎn)向低碳電力。然而，發(fā)電行業(yè)的結(jié)構(gòu)和管制政策將顯著影響這一過程。一般來說，以煤電為主的電力系統(tǒng)，對引入碳價(jià)的反應(yīng)更加強(qiáng)烈。如果現(xiàn)有煤電設(shè)施的服役時(shí)間較長，提前退役帶來的擱淺資產(chǎn)較少，那么，推行碳定價(jià)的成本和阻力也會(huì)相應(yīng)降低。另外，對電力市場的管制措施（如加州和韓國）可能會(huì)抑制碳價(jià)信號在供應(yīng)鏈中的傳導(dǎo)。因此，不同國家和地區(qū)在納入發(fā)電行業(yè)時(shí)，都充分考慮了當(dāng)?shù)氐碾娏Y(jié)構(gòu)和管制政策，特別是在覆蓋范圍和監(jiān)測點(diǎn)的設(shè)計(jì)上，結(jié)合實(shí)際情況，使得碳交易得以有效運(yùn)行。

此外，可再生能源及能效提高的政策也會(huì)對碳市場產(chǎn)生一定的影響。在德國，除了EU　ETS之外，“上網(wǎng)補(bǔ)貼電價(jià)”政策對德國境內(nèi)的可再生能源設(shè)施進(jìn)行了雙重補(bǔ)貼。加州的“太陽能倡議”與總量和交易計(jì)劃相結(jié)合，推動(dòng)能源的“定向”轉(zhuǎn)型。如果這些政策可以為碳市場覆蓋的行業(yè)帶來實(shí)際減排，但并沒有在碳市場總量設(shè)定時(shí)加以考慮，可能會(huì)削弱碳價(jià)信號。

● 選取覆蓋范圍和排放監(jiān)測點(diǎn)

表1展示了當(dāng)前五個(gè)碳市場覆蓋的行業(yè)范圍和所占轄區(qū)內(nèi)總排放的比例。從中可以看出，電力和工業(yè)是碳市場首要考慮的覆蓋行業(yè)；所有的碳市場均覆蓋了電力行業(yè)，除RGGI外，其他市場也都覆蓋了工業(yè)領(lǐng)域。對于其他覆蓋行業(yè)的選取，需要結(jié)合各地不同行業(yè)的排放占比和減排成本差異、進(jìn)入體系后管理的難易程度及本地區(qū)減排目標(biāo)的水平來具體決定。

同時(shí)，碳市場的覆蓋范圍并不是一成不變的，往往會(huì)采用試點(diǎn)先行或者漸進(jìn)式的策略逐步擴(kuò)大，EU ETS就是一個(gè)典型的例子。在中國碳排放權(quán)交易體系正式啟動(dòng)之前，EU ETS是全球規(guī)模最大的碳交易市場。截至目前，它歷經(jīng)了四個(gè)階段，分別是2005～2008年、2009～2012年、2013～2020年及2021～2030年。EU　ETS在第一階段只涵蓋了來自于能源和工業(yè)部門的二氧化碳排放；第二階段，部分工業(yè)相關(guān)的氧化亞氮排放及歐盟境內(nèi)的民航業(yè)排放被逐步納入；第三階段開始，鋁生產(chǎn)中的PFCs排放也被涵蓋入內(nèi)。2019年，歐盟推出綠色新政，將其2030年減排目標(biāo)提高至55%，和2005年相比，2030年歐盟的溫室氣體排放總量將至少減少55%。為了確保這一目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，2021年7月14日，歐盟委員會(huì)推出了名為“fit for55”的一攬子氣候政策改革方案：未來，EU ETS的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大至航運(yùn)；并會(huì)建立一個(gè)針對道路運(yùn)輸和建筑部門的歐盟層面新的碳交易體系。

在何處監(jiān)測排放量，也是在設(shè)計(jì)碳市場時(shí)必須要考慮的問題之一。雖然在排放點(diǎn)（即排放直接進(jìn)入大氣的位置）的監(jiān)測最為準(zhǔn)確，但在實(shí)際操作中，不同行業(yè)會(huì)根據(jù)具體情況，在排放點(diǎn)供應(yīng)鏈的上游（燃料供應(yīng)商）或者下游（消費(fèi)端）對排放量進(jìn)行監(jiān)測。例如加州和新西蘭碳市場中，對于道路運(yùn)輸排放的監(jiān)測就是在供應(yīng)鏈的上游。

電力行業(yè)中，如果發(fā)電企業(yè)能將增加的碳價(jià)成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，那么可采用在上游（如新西蘭）或排放點(diǎn)（如歐盟和RGGI）監(jiān)測。在碳價(jià)傳導(dǎo)很弱或無法傳導(dǎo)時(shí)，如嚴(yán)格的電價(jià)管制，可以通過將大型電力消費(fèi)者產(chǎn)生的電力間接排放納入碳市場，把碳價(jià)信號傳導(dǎo)到供應(yīng)鏈的下游，韓國就采用了這一方法。而在加州，因?yàn)楸镜仉娏οM(fèi)中有相當(dāng)一部分來自于外調(diào)電力，所以經(jīng)外部電網(wǎng)輸入的電力所產(chǎn)生的間接排放，也被納入了碳市場。這樣的雙重覆蓋有助于傳導(dǎo)碳價(jià)信號，進(jìn)而激勵(lì)減排。

● 設(shè)定總量和分配配額

和中國碳市場目前采用的“自下而上”的基于強(qiáng)度的總量設(shè)定不同，EU　ETS、加州、韓國和RGGI均設(shè)定了“自上而下”的絕對總量。新西蘭碳排放交易體系因?yàn)榧{入了林業(yè)，所以并沒有設(shè)定整體的總量上限。相較于基于強(qiáng)度的方法，絕對總量確保了定量減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

絕對總量的上限并不是一成不變的，它可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐闹虚L期減排路線圖逐漸降低，例如EU　ETS和加州碳市場總量逐年線性遞減。但當(dāng)擴(kuò)大覆蓋范圍或地理邊界發(fā)生了擴(kuò)展時(shí)（例如歐盟新成員國的加入），總量水平則需要隨之提高。除覆蓋行業(yè)發(fā)生變化外，一些企業(yè)可能在履約期內(nèi)進(jìn)入或退出碳市場；因此在設(shè)定總量和發(fā)放配額時(shí)，也需要考慮如何處理企業(yè)新進(jìn)入或者退出的情況。

碳市場中主要使用免費(fèi)分配和拍賣兩種方法向企業(yè)發(fā)放配額。而免費(fèi)分配通常有三種形式：祖父法（基于歷史排放）、基于歷史產(chǎn)量的基準(zhǔn)法和基于實(shí)際產(chǎn)出的基準(zhǔn)法。按表2所示，除了RGGI完全以拍賣形式發(fā)放配額之外，其他四個(gè)碳市場都采用了免費(fèi)+拍賣的混合模式。EU　ETS中大部分成員國的發(fā)電設(shè)施100%通過拍賣獲得配額，其他行業(yè)則采用混合模式（免費(fèi)配額的比例，因每個(gè)行業(yè)碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)程度而有所不同）。韓國碳市場的免費(fèi)分配比例最高，約為90%。中國的碳市場目前是100%免費(fèi)分配，采用的是基于實(shí)際產(chǎn)出的基準(zhǔn)法。

在初始階段，為了使企業(yè)更容易接受碳定價(jià)機(jī)制，免費(fèi)分配往往占主導(dǎo)地位。但配額拍賣能為政府帶來可觀的財(cái)政收入，還可以提供市場流動(dòng)性，助推價(jià)格信號的發(fā)現(xiàn)。隨著市場不斷的發(fā)展和成熟，絕大多數(shù)的碳市場會(huì)逐漸引入拍賣法，并提高其在配額分配中所占的比例。

● MRV和履約

監(jiān)測、報(bào)告和核查（MRV）是碳排放權(quán)交易體系必不可少的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)。本文所列五個(gè)體系均采取了電子化的排放報(bào)告平臺或者模板，并由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)對排放報(bào)告進(jìn)行核查，此外加州和韓國還要求對監(jiān)測計(jì)劃進(jìn)行年度核查。對于排放量的監(jiān)測和核算，各個(gè)體系根據(jù)自身實(shí)際情況出發(fā)，規(guī)定了不同的方法和要求。

同時(shí)，為了確保碳市場的公平、公正和有效性，嚴(yán)格的履約制度也是碳交易中一個(gè)必須的環(huán)節(jié)。除了建立注冊登記系統(tǒng)，記錄配額的創(chuàng)建、交易、轉(zhuǎn)移、清繳和注銷之外，還必須建立起有公信力的懲罰制度確保履約，例如曝光、罰款、補(bǔ)繳等措施。

● 調(diào)節(jié)和干預(yù)市場

運(yùn)作良好的市場功能是碳交易向全社會(huì)釋放碳價(jià)信號的關(guān)鍵一環(huán)。市場內(nèi)的碳價(jià)水平主要取決于供求關(guān)系，通常由總量水平和配額分配來調(diào)節(jié)。然而配額的有效期、履約周期的長短、市場參與主體的范圍、交易產(chǎn)品的類型，以及經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展的重大變化等，也可以對碳價(jià)信號造成影響。如何保持碳市場的價(jià)格信號不被扭曲，在持續(xù)激勵(lì)減排的同時(shí)，又能保持全社會(huì)以最優(yōu)成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，是碳市場管理者必須要平衡的關(guān)鍵問題。

也正因如此，通常需要建立價(jià)格或配額供應(yīng)的調(diào)節(jié)和干預(yù)機(jī)制來防范市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。如表3所示，五個(gè)典型的碳市場都發(fā)展了各自的市場調(diào)節(jié)和干預(yù)措施，包括設(shè)置價(jià)格上下限和基于一定條件或規(guī)定的調(diào)節(jié)機(jī)制，有效防止價(jià)格過高或者過低的風(fēng)險(xiǎn)。這些措施可以在一定水平和時(shí)間范圍內(nèi)維持碳價(jià)的可預(yù)見性，而一個(gè)穩(wěn)健且不斷上升的碳價(jià)信號可以激勵(lì)低碳投資并降低其回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)全社會(huì)持續(xù)減少溫室氣體排放。