作為具體施政措施，李明博的“綠色增長”留下了兩筆最重要的遺產：碳排目標管理制度（TMS），和作為其后續替代方案的碳交易機制（ETS）。但是，一項不但沒有觸動既有經濟結構，相反還試圖將既得利益者納入行動陣營內的改革方案，勢必將走向另一個發展方向。

圍繞著碳，韓國最有財力的各大企業展開了不遺余力的游說。同樣不能錯過這個機會的還有三個與法案實施有直接利益相關的政府部門：負責推動環境保護的環境部、負責支持商業和促進國家經濟發展的知識經濟部，以及負責可能影響碳稅的稅收制度的策略與金融部。

各方各有利益和立場：前身為工業與能源部的知識經濟部強烈傾向于以行政管理手段運作的碳排目標管理制度，反對碳交易機制，與此同時，該部與商業組織聯系緊密，幾乎成了政府內部大企業的代言人（注一）。而環境部則將碳交易機制視為減排手段的成熟形態，希望在碳排目標管理制度的基礎上建立完善的碳交易機制體系。

在企業角度，已經靠智能手機和芯片賺足了錢、本身能源消耗量又不高的三星和Hynix并不排斥為推動應對氣候變化的新政付出一些金錢，但韓國兩大鋼鐵企業浦項鋼鐵和現代制鐵卻不這么看。而在另一邊，盡管太陽能等可再生能源行業在碳市場中占有極為有利可圖的地位，因此會更傾向于支持碳交易機制方案和更高的碳價，但考慮到三星和LG兩家巨頭不約而同地錯過了太陽能投資的關鍵窗口，而2008年金融危機沉重打擊了韓國本就實力有限的太陽能行業，這些理論上處于轉型風口的企業在現實政治中并無太多話語權。

唯一被幾乎徹底排除在討論之外的是民間機構和非政府環境組織。一篇發表于2014年的論文量化了這一發現：在使用關系網模型的可視化分析下，韓國氣候政策主要由政府組織（GO）主導，伴有與商業組織（BO）的密切聯動，唯獨民間組織（CO）始終處于協商網絡的邊緣地帶。

● 韓國氣候政策相關協商網絡可視化示意圖，白色圖標為民間機構，灰色為商業機構，黑色為政府機構 / 網頁截

如此談判形勢，結局不難預見：碳稅方案被迅速否決，各方利益首先在被認為更為簡單可控的碳排目標管理制度上達成了平衡。這一制度在2010年落地，至2012年正式付諸實施。其形式為制定各范圍內企業的排放總目標，超出者將向政府繳納罰金，但考慮到對經濟增長的可能負面影響，這一機制被設計得十分寬松，各企業的減排目標可以通過企業與政府部門談判來確定。

也在2012年，《溫室氣體排放許可分配和貿易法》通過，相應的碳交易機制則因工商界的持續抵制和抗議而延至2015年才正式啟動實施。

來自韓國氣候變化和政治研究智庫AIGCC的三位專家Yong Por，Tom Arup和Minjoo Kim在采訪中對世界說表示，韓國的碳交易額度顯然“過于寬松”，這一判斷的證據之一，是韓國碳市場（KETS）進入第三階段正式向各金融中介機構甫一開放，碳價就隨之急劇下跌。韓國政府被迫在2021年4月緊急出臺了臨時最低價格限制，這也暗示著此前多年來的碳交易機制在減排控碳方面的真實效率極為可疑。（注二）

從1991年到2021年，韓國的總碳排量自300百萬噸一路上漲到720百萬噸，翻了一倍有余。煤電仍占電總量的40%以上。眼下，即使是巴黎協定中在專家看來只能算十分“軟弱”的原有2030年減排目標，也極有可能無法實現（注三）。由于承諾政策落實效果可疑，2016年，國際氣候行動追蹤組織（Climate Action Tracker）已將韓國列為全球頭號“氣候惡棍”。除此之外，根據聯合國開發計劃署公布的數據，直到2021年2月，韓國仍是全球第四大煤炭進口國和第三大海外煤電投資國。

直到現在，韓國尚未完成任何一個曾經承諾過的減排目標。

● 今年6月10日綠色和平首爾辦公室與韓國蓋洛普中心共同進行的民調結果 / 網頁截圖

民調顯示出了同樣的結果：有66%的韓國民眾認為韓國大企業沒有正確應對氣候危機，其中23%的人認為韓國大企業完全沒有任何行動。同期針對來自五個國家的相關領域一百位專家的調查則顯示，高達87%的受訪專家認為韓國應立即擴大可再生能源的使用。

持續缺位的社會

事情會走到這一步并不真的值得驚訝。自樸正熙時代起，韓國政府與大企業之間的利益網絡越織越密，此后的改革從未真正觸及這一根本問題。減碳時代，所有國家必須面對的頭號問題就是經濟結構的轉型成本。而在韓國，擺在政府與大企業之間談判桌上的問題是：誰應該為此買單？

雙方都不想出面買這個單，所以事情年復一年地拖了下去。

李明博政府下臺之后，接下來的幾任總統在氣候方面均無建樹。2015年，時任總統樸槿惠在歐洲貿易伙伴國的強烈壓力之下重提減排承諾，其力度尚不如2010年時的李明博。隨后，樸槿惠也因政治丑聞下臺，問題終于集中到了新總統文在寅面前。

平心而論，最近十幾年來韓國的減碳政策并非全無進展。AIGCC的三位專家在與世界說的采訪中指出，韓國的碳排密度（指定額GDP增長情況下排放的二氧化碳數量）目前約為0.6，顯著低于亞洲平均水平0.98，“這是一個相當積極的結果。”

只是，這些進展距離最終目標仍然遠遠不夠。

2020年4月，在新冠疫情和全球越來越大的減排壓力下，韓國舉行了新的議會選舉，所有參選黨派都在氣候變化和減碳問題上做出了相應承諾。然而，最終以壓倒性優勢贏得了選舉的共同民主黨于選舉結束后宣布的新政方案卻直到引爆輿論，才以打補丁的方式在其中添上了有關能源轉型和減排的內容，并承諾總預算的45.9%將投入綠色項目。即便如此，民間環境組織仍將這一“綠色新政”指為2008年李明博“綠色低碳增長”的復活，認為其內容完全可以視作是一個新版的大企業財政刺激方案。

● 韓國“綠色新政”具體內容 / 網頁截圖

2020年10月，文在寅宣布了韓國到2050年實現國家碳中和的目標。12月，2050碳中和計劃行動方案獲得通過，“綠色新政”正式上線。民間機構在政策形成過程中的參與度依然低得可憐：這項方案中既沒有涉及維護和修復社會公平、縮小發展水平差距等內容，也沒有提及社會參與和公眾教育，相反仍然集中在不同領域的大型投資項目上，例如新能源汽車投資和大規模建筑翻新改造計劃（主要涉及能源改造）。環保人士和民間組織持續詬病這項計劃沒有提出任何具體措施或設立最后期限，其中僅有的關于減排量目標的設定尚不如2018年通過的2030年行動計劃，而后者如今也越來越像無法實現的目標了。

在“綠色增長”的基礎上，更多人懷疑這一次的“綠色新政”只會與十二年前一樣，再次以大企業的借機擴張為最終結局。

地方包圍中央

不能說韓國對于氣候變化全無行動。只是眼下，這里的關鍵行動者或許并非過去二十年來任何一屆中央政府，而是近年來日益活躍的地方政府和草根活動家。2020年3月，在新冠疫情最為緊張的階段，韓國青少年氣候行動組織“Youth 4 Climate Action”將韓國政府起訴到憲法法院，認為他們沒有在氣候變化問題上付出應有的行動。案件迄今仍在等待開庭。

而更多的參與者正在出現。去年6月5日，也即世界地球日當天，全韓228個地方政府中的226個聯名在國家議會上發表氣候緊急狀態宣言，承諾將為拉住全球升溫幅度積極行動。這是全球最大的地方聯合氣候緊急狀態網絡。

銀行和金融機構也在做出反應：去年10月在韓國國會對政府工作的年度審計會議中，韓國國有機構和國有企業的高級管理層均承認，盡管尚無明確的政治和法律要求，未來繼續進行海外煤電投資的可能性已非常小。

半年后的2021年4月，文在寅代表韓國政府承諾終止所有海外煤電項目。

韓國是一個對氣候災害感受十分強烈、處境也相當脆弱的國家。2018年夏季，韓國大部分地區遭遇前所未有的熱浪侵襲。2019年秋季則發生了史上最多的臺風。2020年的季風季節，首爾和附近地區陷入了長達54天的持續降水，漢江漲水致使超過8000人被迫撤離居所。

“一年的極端天氣事件可能被視為異常。但是，當百年歷史的記錄每年都被打破時，這就是所謂的危機。”“Youth 4 Climate Action”成員Yujin Kim在今年5月寫給路透的一篇文章中說，“每一天，這個星球的物理系統都被越來越遠地推向不歸路，我很害怕隨著危機的升級，今年夏天來臨的會是什么。”

注：

1.2012年8月，知識經濟部下屬綠色增長和氣候變化局官員在溫室氣體排放管理法案通過后與工商業代表舉行會面以討論應對該法案的措施，后被當時的總理辦公室視為聯合工商業代表對碳交易機制方案發起的抗議，綠色增長和氣候變化局局長和一位助理級別官員因此被解職。

2.韓國碳交易機制的實施分為三個階段：第一階段2015-2017年，100%的碳許可證維持自由分配，第二階段2018-2020年，97%的碳許可證自由分配，3%將被拍賣，第三階段2021-2025年，允許金融中介機構進場，自由分配的許可額度降低到90%以下。

3.根據韓國政府2018年公布的“2030年溫室氣體減排路線圖”，按“一切照舊”路徑，預計2030年韓國的溫室氣體排放量為8.5億噸左右，而政府的目標是減排35%，降至5.36億噸。

參考文獻：

2016. Kim, Eun-sung. "The politics of climate change policy design in Korea," Environmental Politics. 25(3): 454-474

2020. Jae-Hyup Lee and Jisuk Woo. "Green New Deal Policy of South Korea: Policy

Innovation for a Sustainability Transition," MDPI

2019. Lee, S.-Y. and Ahn, Y.-H.  "Climate-entrepreneurship in response to climate change: Lessons from the Korean emissions trading scheme (ETS)", International Journal of Climate Change Strategies and Management, Vol. 11 No. 2, pp. 235-253. 

2014. Sun-Jin Yun, Dowan Ku & Jin-Yi Han. "Climate policy networks in South Korea: alliances and conflicts," Climate Policy, 14:2, 283-301