一是建立健全以應(yīng)對(duì)氣候變化法為統(tǒng)領(lǐng)的法律法規(guī)體系，推動(dòng)我國全面綠色低碳轉(zhuǎn)型和發(fā)展，保障碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

應(yīng)盡快啟動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法進(jìn)程，將制定應(yīng)對(duì)氣候變化法或碳中和專項(xiàng)法律列入當(dāng)前立法計(jì)劃及十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。

應(yīng)對(duì)氣候變化法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以碳排放或溫室氣體排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權(quán)交易、碳排放測量報(bào)告核查等配套制度為支撐，兼及清潔發(fā)展與綠色低碳轉(zhuǎn)型等靈活執(zhí)行機(jī)制的法律制度體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳中和與建設(shè)零碳社會(huì)。

在此基礎(chǔ)上，考慮到實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的綜合性和復(fù)雜性，應(yīng)以調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌制修訂能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、節(jié)約能源法等相關(guān)法律；以促進(jìn)資源循環(huán)高效利用為導(dǎo)向，統(tǒng)籌修改循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法；以構(gòu)建國家公園為主體的自然保護(hù)地體系、適應(yīng)氣候變化為導(dǎo)向，統(tǒng)籌自然保護(hù)地法、國家公園法、濕地保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例等的制修訂，為我國全面綠色低碳轉(zhuǎn)型提供基于自然的解決方案之相關(guān)法律保障。

各部門地方也應(yīng)該在上述法律框架下，制定相關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)，為碳市場、綠色低碳轉(zhuǎn)型、清潔發(fā)展等的正常運(yùn)行提供制度保障。

二是完善應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的宏觀協(xié)調(diào)管理機(jī)制。

加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化的國際、國內(nèi)事務(wù)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組工作的制度化和常態(tài)化，進(jìn)一步完善相關(guān)部門的職責(zé)和工作程序，確保應(yīng)對(duì)氣候變化工作得到中央各職能部門的重視和落實(shí)，形成更廣泛的共識(shí)及協(xié)調(diào)合作機(jī)制，壓實(shí)各方責(zé)任，指導(dǎo)各級(jí)政府部門、地方、企業(yè)落實(shí)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)地方應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳轉(zhuǎn)型的能力建設(shè)。

三是建立基于現(xiàn)有約束性指標(biāo)并兼顧長期碳中和導(dǎo)向的碳排放總量控制目標(biāo)體系及相關(guān)制度。

與發(fā)達(dá)國家履約的絕對(duì)量碳減排不同，我國的碳總量控制目標(biāo)要根據(jù)我國行政執(zhí)行體制，建立自上而下與自下而上相結(jié)合、并與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和適度超前發(fā)展相適應(yīng)的目標(biāo)體系。

建議構(gòu)建以碳排放總量控制目標(biāo)為核心、碳排放強(qiáng)度和能耗強(qiáng)度雙降的目標(biāo)體系，取代現(xiàn)有的能源“雙控”制度。這套目標(biāo)體系一方面直接面向碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，另一方面也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和構(gòu)建安全高效清潔低碳的現(xiàn)代能源體系，特別是高比例可再生能源體系構(gòu)建，同時(shí)避免現(xiàn)階段能源總量硬約束對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。

在具體目標(biāo)值確立過程中，應(yīng)充分借鑒現(xiàn)有能源、環(huán)境約束性指標(biāo)的制定經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施辦法，碳總量控制目標(biāo)體系要反映經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境全面發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)潛在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行估算，并通過GDP發(fā)展目標(biāo)、能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)、非化石能源占能源消費(fèi)總量比重等目標(biāo)，確定碳排放總量目標(biāo)范圍。

同時(shí)，還要進(jìn)一步完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系及相關(guān)制度，通過中央與地方協(xié)商制定和分配碳排放總量控制目標(biāo)，推動(dòng)央地形成政策合力。特定區(qū)域和行業(yè)的總量控制，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級(jí)、能源替代潛力、空氣質(zhì)量和大氣污染總量控制要求等因素的變化，同時(shí)要考慮區(qū)域間電力調(diào)入調(diào)出以及人口轉(zhuǎn)移等因素對(duì)碳排放轉(zhuǎn)移帶來的影響，合理進(jìn)行空間配置、達(dá)峰總量及時(shí)間安排。

此外，鑒于當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，“十四五”規(guī)劃期間應(yīng)對(duì)減排形勢進(jìn)行定期評(píng)估，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)碳排放總量指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

四是部署面向碳中和的低碳技術(shù)支撐體系。

碳中和遠(yuǎn)景的實(shí)現(xiàn)，最終要落實(shí)到低排放和負(fù)排放技術(shù)在生產(chǎn)生活中的廣泛應(yīng)用。盡快面向碳中和目標(biāo)需求，啟動(dòng)制定中長期低碳科技創(chuàng)新規(guī)劃，加快碳中和關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。

建立基于全球合作的低碳科技創(chuàng)新體系，推動(dòng)大規(guī)模可再生能源并網(wǎng)、綠氫制造、氫能煉鋼、可控核聚變、二氧化碳利用技術(shù)等關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)性技術(shù)、顛覆性創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新和應(yīng)用推廣，部署一批具有前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的低排放技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新項(xiàng)目，突破碳中和發(fā)展中關(guān)鍵材料、儀器設(shè)備、核心工藝、工業(yè)控制裝置等方面的技術(shù)瓶頸，逐步形成全球碳中和發(fā)展的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新中心。

同時(shí)要推動(dòng)新一代信息技術(shù)和先進(jìn)低碳技術(shù)的深度融合，全面大幅提升能源利用效率，通過碳中和愿景的引領(lǐng)和倒逼，在發(fā)展?jié)摿Υ蟆?dòng)性強(qiáng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智慧能源、智慧城市等高科技、高效益和低排放領(lǐng)域培育新增長動(dòng)能，打造若干國際先進(jìn)綠色低碳制造業(yè)集群。

五是加快以全國碳市場領(lǐng)銜的市場機(jī)制建設(shè)。

穩(wěn)步加快全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)，出臺(tái)明確的碳定價(jià)規(guī)則。統(tǒng)籌碳排放權(quán)、用能權(quán)、節(jié)能量、綠證交易等相關(guān)市場機(jī)制的改革，避免重復(fù)低效和高制度成本，研究將用能權(quán)與碳排放權(quán)交易合并的方法，優(yōu)先將可再生能源盡早引入目前以火力發(fā)電為主的全國碳排放權(quán)交易體系，并逐步納入水泥、電解鋁、鋼鐵、化工等其他重點(diǎn)排放行業(yè)。

促進(jìn)巴黎協(xié)定有關(guān)碳市場機(jī)制的談判取得成果，探索國家間區(qū)域統(tǒng)一碳市場或碳排放權(quán)交易的可行性，通過合理定價(jià)，確保環(huán)境完整性，防止碳泄漏，促進(jìn)公平貿(mào)易，降低減排成本，提高減排效果。

此外，在開展碳交易的同時(shí)，中國仍有必要為開征碳稅預(yù)留政策窗口，并擇機(jī)推動(dòng)碳稅政策落實(shí)。

六是完善氣候投融資政策體系。

貫徹落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)氣候投融資工作的指導(dǎo)意見》，逐步構(gòu)建氣候投融資政策體系。將氣候因素納入現(xiàn)有的綠色投融資體系，從源頭上確保氣候友好的投融資導(dǎo)向，為引導(dǎo)市場主體開展氣候投融資活動(dòng)和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新提供分類標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)。

加大各級(jí)政府對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠，推動(dòng)構(gòu)建有利于氣候投融資工作的政策環(huán)境，盡快啟動(dòng)氣候投融資地方試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)開展氣候投融資產(chǎn)品和工具創(chuàng)新，開發(fā)適用、高效、先進(jìn)的氣候投融資分類標(biāo)準(zhǔn)體系，完善多元資金的治理結(jié)構(gòu),防控綠色債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)立國家碳中和轉(zhuǎn)型基金，優(yōu)先支持綠色復(fù)蘇、有序退煤、高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、落后困難地區(qū)公正轉(zhuǎn)型相關(guān)項(xiàng)目。針對(duì)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任和投資績效，推進(jìn)環(huán)境、社會(huì)和治理（ESG）綜合框架，推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息披露、長期環(huán)境氣候計(jì)劃制定和綜合績效評(píng)估，制定相應(yīng)投融資準(zhǔn)則。

七是打好氣候變化國際合作牌，持續(xù)推進(jìn)國際社會(huì)共同實(shí)現(xiàn)綠色復(fù)蘇和應(yīng)對(duì)環(huán)境與氣候危機(jī)。

堅(jiān)持在多邊框架下開展氣候變化國際合作，積極推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的全面有效落實(shí)。明確氣候外交服務(wù)總體外交和國家安全與發(fā)展的定位，與歐美發(fā)達(dá)國家、廣大發(fā)展中國家特別是“一帶一路”合作伙伴國家開展廣泛多元的合作，共同推動(dòng)全球氣候進(jìn)程。

積極推動(dòng)中美之間在氣候領(lǐng)域的雙邊、一軌半、二軌對(duì)話與合作，爭取建立制度化的交流渠道和對(duì)等機(jī)制，并促進(jìn)省州、城市間應(yīng)對(duì)氣候變化務(wù)實(shí)合作。深化中歐綠色合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)中歐氣候與環(huán)境高層對(duì)話及地方政府、智庫等多方面對(duì)話，推動(dòng)中歐在綠色復(fù)蘇上達(dá)成共識(shí)，將應(yīng)對(duì)氣候變化全方位納入貿(mào)易投資、數(shù)字化等領(lǐng)域的合作中。

加強(qiáng)綠色“一帶一路”建設(shè)，制定中國在“一帶一路”國家投資項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)氣候變化指引，限制高碳項(xiàng)目投資，幫助“一帶一路”國家經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇和實(shí)現(xiàn)其國家自主貢獻(xiàn)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)與歐美日等在“一帶一路”國家開展第三方氣候合作。利用簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的契機(jī)，中國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與東盟國家在綠色發(fā)展和可持續(xù)貿(mào)易領(lǐng)域的全面合作。

同時(shí)，作為生物多樣性公約第15次締約方大會(huì)的主辦方，中國應(yīng)發(fā)揮更重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，引導(dǎo)推動(dòng)生物多樣性保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化等聯(lián)合履約，樹立我國在環(huán)境和氣候領(lǐng)域的負(fù)責(zé)任大國形象。

- END -

文｜王毅  全國人大常委會(huì)委員、中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長；顧佰和  中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員

編輯｜鄧茗文

（本文為中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組《2020 中國可持續(xù)發(fā)展報(bào)告：邁向碳中和之路》成果概要摘編，參考文獻(xiàn)略）