1979年,全國人民代表大會常務委員會通過并頒布了《中華人民共和國環境保護法(試行)》,并于1989年正式實施,社會各界對環境保護問題的重視程度不斷提高,尤其是對大氣污染治理的呼聲日益高漲。但是,此時的環境保護對能源的約束很有限,只是在末端治理上提出一些要求,比如煤炭燃燒的煙塵治理、脫硫脫硝等措施,還沒有從全產業鏈、全壽命周期關注能源生產和消費過程中的環境問題。從2013年大氣污染防治攻堅開始,環境政策對能源有了實質性的額外約束。

其實,我國能源生產和消費的過程中都產生了嚴重的環境影響。1949—1978年期間的能源消費低增長時期,主要的破壞在于對生態環境的直接破壞,比如植被破壞、水土流失等。2002年國務院常務會議決定實施退耕還林,我國森林面積退化、萎縮和植被破壞、水土流失的局面得到有效遏制。1978—2012年的34年間,我國能源生產和消費對生態環境的破壞,從對生物質能源的過度開發和小水電無序發展造成的對生態環境的破壞,轉化為化石能源生產和消費對生態環境的破壞。化石能源消費給全國造成了大氣污染環境損害,同時能源生產過程對生態環境系統的破壞也十分嚴重,為我國提供了70多年煤炭供應的山西省,近15%的國土面積是采煤之后的塌陷區和面臨塌陷威脅的煤礦采空區,幾乎所有的土壤和水源都遭受到不同程度的污染和破壞。松遼地區維持了大慶油田等石油企業50多年的石油高產穩產,也帶來了嚴重的地下污染,這些地區都已經成為我國土壤和地下水污染治理的難點。

2012年末和2013年初,我國采取了“壯士斷腕”的措施治理大氣污染,部分地區能源發展受到了“環境保護的約束”。在此之前,不是能源、環境政策等方向上出了問題,而是落實不到位。1988年第三次全國環境保護會議提出,同時實行污染物排放濃度控制和總量控制。1996年8月,《國務院關于環境保護若干問題的決定》中首次提出“要實施污染物排放總量控制,建立總量控制指標體系和定期公布制度”,標志著我國污染物排放管理開始由濃度控制向濃度控制和總量控制相結合轉變。我國的總量控制制度從形成到目前已經歷了4個五年規劃,經歷了不斷探索、逐步發展的過程,實施成效明顯。我國通過《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》,要求廢氣或廢水中排放的煙塵、二氧化硫、粉塵、化學耗氧量、石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價鉻和工業固體廢物排放量12項指標實現排放總量下降10%~15%的目標,并明確提出了“一控雙達標”的考核目標,即2000年全國實現污染物排放總量控制目標,47個重點城市實現環境功能區達標和全國工業企業排放達到污染物排放標準。在國內生產總值年均增長8.3%的情況下,減排目標基本完成。但這一時期我國的環境形勢已經發生了重大轉變,環境污染隨著國內生產總值的增長同步高速增長,積累下來大量的環境問題。面對日趨嚴重的環境惡化局面,2003年黨的十六大提出走一條新型工業化發展道路,建設資源節約型和環境友好型社會,希望從根本上解決環境污染問題。

能源體制改革極大地提高了能源供應能力,推動了經濟超預期發展和結構變化,環境保護滯后于經濟發展的差距進一步拉大。“十五”期間,由于化石能源消費快速增長,導致我國工業廢氣、廢水排放量和固體廢物產生量進入迅速增長階段,年均增速分別達到22%、8.5%和17%。雖然制定了二氧化硫、塵(煙塵和工業粉塵)、化學需氧量、氨氮、工業固體廢物排放量減少10%~20%的目標,但是在能源總量幾乎五年翻一番的大背景下,污染物總量控制指標無法落實。這種情況迫使國家除了對各類污染物實行總量控制之外,還對能源總量和GDP的能源強度實施管理,“十一五”期間,能源、環境總量協同控制被提升到國家戰略的高度。我國的環境保護規劃實現了由軟約束向硬約束的轉變。其中,二氧化硫和化學需氧量為兩項“剛性約束”指標,計劃到2010年,其排放量在2005年基礎上削減10%。這一時期總量控制在制度設計、管理模式和落實方式上進行了大量的創新,突破了有總量、有控制的制度關鍵,在三大措施、三大體系、八項制度的有效支撐下,化學需氧量和二氧化硫雙雙超額完成了減排任務。但是“十一五”期間能源的增速仍然十分可觀,尤其是煤炭消費、燃煤發電和城市汽車出現了前所未有的高速度發展,從而導致了2012年末和2013年初期大氣污染凸顯。

2013年9月《大氣十條》發布實施,其核心內容就是控制煤炭消費、提高油品質量,控制工業化過程和機動車的污染物排放量。2011年我國煤炭消費量高達38億噸,是2000年的3倍多,其中2/3是非發電用煤,僅氮氧化物一項的排放量,就超過了經濟合作與發展組織(OCED)國家的總和。

可以開展一個簡單的比較:中國和美國都有900多萬平方千米的國土面積,2012年美國的煤炭消費量為8億噸,而我國的煤炭消費量接近40億噸,是美國的5倍。當時美國國家標準中規定柴油中硫的含量不超過10ppm,而我國當時的國標是2000ppm,甚至一些非道路機具使用的柴油含硫量高達1%以上,分別是美國的200倍和上萬倍。如果把煤炭消費量降下來,把油品質量提上去,我國的大氣污染治理就可以取得明顯的成效。

在2018年全國生態環境保護大會上,就打好污染防治攻堅戰問題,習近平總書記明確提出了“調整能源結構、減少煤炭消費、增加清潔能源供應”的要求。大氣質量改善等環境問題的硬約束,迫使不少地方開始采取以電代煤、以氣代煤等治理散煤的措施,國家也鼓勵更多的煤炭用于發電,從而推動能源的結構轉型和高質量發展。到2019年底我國煤炭在能源消費中的比例已經下降到57.7%,比2012年下降了10多個百分點,困擾我國多年的煤炭消費能源占比一直維持在70%左右的局面得到了初步扭轉。即使2018年和2019年煤炭消費反彈,2012—2019年七年間煤炭總消費量基本上實現了零增長。與此同時,我國燃煤發電量增加了1.16萬億千瓦時,相當于近5億噸非發電用煤轉向發電,到2019年底我國電煤的比重達到50%以上,比2012年提高了10個百分點,為大氣污染治理做出了重要的貢獻。從2013年的大氣污染治理開始,出現了環境治理與能源轉型相互促進的互動局面。我國藍天保衛戰和污染防治攻堅戰的經驗表明,環境治理必須以推動增長方式、能源系統和生活方式的綠色轉型為根本。