由于能源在社會和經濟發展中發揮的基礎性作用,我國政府一直高度重視能源的發展工作,把保障能源供應安全放在十分突出的位置,建國初期就在中央政府層面設立了煤炭部、石油部、電力部等能源部門,并在國民經濟綜合管理部門一直設立能源管理機構,負責制定國家的能源發展戰略、政策和計劃(或規劃)。不論戰略、政策還是規劃計劃,其核心是保障能源安全。

在計劃管理經濟的年代,強調綜合平衡,能源供應實行計劃供應,能源開發項目的安排與經濟發展的能源需求高度相關,經濟發展的總量往往受到能源供應能力的制約,譬如鋼鐵生產的安排要與煤炭,特別是焦炭生產的能力相匹配,紡紗的紗錠數量要與供電能力相適應等,城市發展的規模大小也要考慮能源的供應能力等等。

改革開放之后,我國經濟快速發展,能源需求快速增加,為了解決能源供應安全問題,國家嘗試組建國家能源綜合管理部門。在1978—1982年,經歷了第一次和第二次石油危機,國家對能源供應安全問題更加重視,在保留煤炭部、石油部和水電部的基礎上組建了國家能源委員會,統籌能源安全供應問題,直到1982年撤銷國家能源委員會。1988年首次大部制改革,國家撤銷了煤炭部、石油部和電力部,成立國家能源部。1993年撤銷國家能源部,直到2005年,國家又設立由國務院總理擔任主任、國務院各部委領導作為成員的國家能源委員會,其辦公室主任由國家發展改革委主任擔任,迄今已有15年的歷史,負責綜合協調國家能源問題,說明國家對能源問題的高度重視。

我國能源政策有高度的連續性。中華人民共和國成立之初,從資源稟賦的角度考慮,制定了以煤為主、電力先行的能源發展戰略,其影響甚遠。從1952年國民經濟的第一個五年計劃安排的52個能源項目(其中有25個煤炭項目,23個煤電類的電力項目)中,可以看出中央貫徹國家能源發展戰略的決心和意圖。直到2007年,以煤為主、電力先行的國家能源發展戰略才修正為以國內為主、以電力建設為中心的國家能源戰略。其實在“富煤貧油少氣”的背景下,堅持國內為主,仍然是堅持以煤為主。中華人民共和國成立70周年的時候,回顧我國能源建設的成就,以煤炭和電力最為耀眼。2019年我國煤炭產量和發電量分別高達38.6億噸和7.5萬億千瓦時,分別是1949的120多倍和1500多倍,分別是世界總量的47%和28%,是我國GDP世界占比的3倍和2倍左右。相對于我國石油消費量和生產量的國際占比(分別是14.6%和4.3%)以及天然氣消費量和生產量的國際占比(分別是7.4%和4.5%)而言,我國煤炭和電力,不論是生產量還是消費量在全球的角度來看都是高水平的。

即使不考慮環境和氣候問題,我國的能源政策也不是一成不變的。在第一個、第二個五年計劃期間,由于能源供應增加的困難很大,在能源消費方面,除了實施計劃分配之外,突出了一個“省”字,提倡節約辦一切事業。同時推動能源替代,比如農村生產和生活燃料,包括村辦企業的燃料消耗,主要是以生物質能為主,并且鼓勵有水電資源條件的農村開發小型水電站等。農村生產生活的燃料主要依靠生物質能的政策,在一定程度上緩解了能源供應之不足,但是對生態環境,尤其是水土保持造成了損害。

改革開放初期,面對我國經濟快速發展、能源消費快速增加和能源供應增加有限的局面,國家在能源領域提出了“節約和開發并重”的能源發展總思路,隨后從節約和開發并重逐步調整為節約優先,把節約能源作為國家能源政策的重要一環。國家在制定發展國民經濟的第六個五年計劃綱要的時候,針對能源供應之不足,提出了“一保兩番”的口號即到2000年,GDP與1980年相比增長四倍,而能源消費只增長2倍,據此安排和組織能源生產和消費。這一方針持續了四個五年計劃,到2000年我國的GD的確比1980年增長了四倍多,能源僅從1980年的6億噸標煤增加到2000年的14.6億噸標煤。因此,能源總量管理和能源節約制度為確保我國能源供應安全做出了重要貢獻。

在計劃經濟年代,包括改革開放初期,我國能源供應的增長一直相對緩慢。比如1980—2000年,20年間,我國煤炭產量只增加了7.6億噸,平均每年只能增加3000萬噸左右,同期全國發電量增加了10000億千瓦時,平均每年500億千瓦時,不適應經濟發展的要求。2002—2003年能源體制改革打破了壟斷,極大地煥發了投資主體和能源生產企業的積極性。第十個五年計劃的5年間我國煤炭產量凈增12億噸,是過去20年間增量的1.6倍;5年間發電量增加了1.5萬億千瓦時,是過去20年發電量增加總和的1.5倍。

在制定發展國民經濟的第十個五年計劃綱要的時候,經濟專家和能源專家都認為,2001—2020年間,我國可以繼續延續“一翻保兩番”的勢頭,即到2020年,在能源消費總量控制在30億噸標煤左右的基礎上,滿足我國經濟總量比2000年再翻兩番的能源需求。但是能源供應能力的快速增長打破了原有經濟、能源發展協同的軌跡,能源消費量在2007年就達到了31億噸標煤。這就迫使國家在制定發展國民經濟的第十一個五年計劃規劃綱要時提出了對能源消費總量和能源強度的雙控,國家開始對能源供應的增加加以限制,以期控制能源消費的過快增長。

能源“雙控”制度的確控制了能源消費過快增長勢頭,“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年我國能源消費的增量分別是11.4億噸標煤、9.7億噸標煤、7.4億噸標煤和5.6億噸標煤,與“十五”期間的增量相比較,后三個五年規劃期間,能源消費量分別減少了1.5億噸標煤、3.9億噸標煤和5.7億噸標煤,相當于2019年少用能源總量超過11億噸標煤。估計2020年我國能源消費量可以控制在50億噸標煤以內,但是仍比原來的預期值高出了20億噸標煤。至此,我國能源供應持續緊張的局面得到了初步緩解,出現了相對寬松的局面,也就有了能源供給側改革的機會:淘汰落后產能、調整能源結構、減少煤炭消費和增加清潔能源供應。