節(jié)能量（用能權(quán)）有償使用和交易是在降低能源消耗總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)的背景下提出的，兩者的推行是為了達(dá)成能源消費(fèi)總量控制的目標(biāo)，有利于能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)能源要素高效配置，又不大幅增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。在節(jié)能量（用能權(quán)）機(jī)制的作用下，納管企業(yè)可以通過調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能耗技術(shù)，達(dá)到降低能源消費(fèi)總量的目的。本文將整理節(jié)能量（用能權(quán)）市場(chǎng)的最新進(jìn)展情況，分析存在的主要問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

（一）各地進(jìn)行多種形式節(jié)能量交易探索，但未形成規(guī)模交易

2011年8月，國務(wù)院辦公廳以國發(fā)【2011】26號(hào)印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，首次提出“研究建立合同能源管理項(xiàng)目節(jié)能量審核和交易制度”。隨后在2011年12月，國家發(fā)改委、財(cái)政部等十二部門聯(lián)合印發(fā)了《萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)實(shí)施方案》，再次提出要研究建立萬家企業(yè)節(jié)能量交易制度，并開展相關(guān)試點(diǎn)工作。

各地區(qū)在各自區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)節(jié)能量交易進(jìn)行了初步嘗試。2013年2月，北京環(huán)交所聯(lián)合中國資源綜合利用協(xié)會(huì)能源資源綜合利用專業(yè)委員會(huì)共同啟動(dòng)了內(nèi)地首批節(jié)能量交易，交易總額達(dá)216.6噸標(biāo)煤。2013年11月，山東省出臺(tái)了全國首個(gè)節(jié)能量交易規(guī)章——《山東省節(jié)能量交易管理暫行辦法》，對(duì)節(jié)能量交易內(nèi)容、交易原則、交易主體、交易方式等內(nèi)容做了相應(yīng)規(guī)定。福建、江蘇等其他地區(qū)針對(duì)項(xiàng)目節(jié)能量交易、行業(yè)節(jié)能量交易做了相應(yīng)交易試水。山東、福建、江蘇的交易規(guī)則如下圖所示:

圖1 山東、福建、江蘇的節(jié)能量交易規(guī)則

總體來說，節(jié)能量交易在中國尚未形成規(guī)模，各地開展交易的領(lǐng)域較窄，有的地區(qū)只發(fā)展了基于項(xiàng)目的節(jié)能量交易，有的只針對(duì)特定行業(yè)開展交易，交易頻率也較低。此外，近年來節(jié)能量交易缺乏國家政策支持，在2016年國家《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》中并沒有提到節(jié)能量交易，取而代之的是發(fā)展用能權(quán)交易。節(jié)能量現(xiàn)貨交易極不活躍，交易信息透明度差，市場(chǎng)發(fā)展不成熟，也幾乎沒有任何融資工具推出。

（二）用能權(quán)交易在節(jié)能量交易基礎(chǔ)上提出

用能權(quán)交易是在節(jié)能量交易基礎(chǔ)上提出的，主要是為了在達(dá)到控制能源消耗這一目標(biāo)的前提下，盡可能改進(jìn)原節(jié)能量交易機(jī)制中的不足。相比于節(jié)能量交易，用能權(quán)交易具有程序相對(duì)簡(jiǎn)單、總量控制效果更佳、交易范圍更廣的優(yōu)點(diǎn)，其發(fā)展歷程如下圖所示：

圖2 用能權(quán)交易發(fā)展歷程

2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，明確提出自2017年起，我國將在浙江、福建、河南、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，并逐步完善方案，2019年試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，將在2020年開展試點(diǎn)效果評(píng)估，視情況逐步推廣。方案公布后，四試點(diǎn)響應(yīng)國家號(hào)召，均對(duì)用能權(quán)交易做了相應(yīng)嘗試，但由于各試點(diǎn)起步時(shí)間、社會(huì)基礎(chǔ)等不同，各省工作進(jìn)展不同，其中浙江省的推進(jìn)力度最大。2018年年底之前各試點(diǎn)的推進(jìn)情況如下圖所示。2018年當(dāng)年四試點(diǎn)推進(jìn)工作，國家層面沒有新的重大政策出臺(tái)。

圖3 截至2018年底四試點(diǎn)省份用能權(quán)交易進(jìn)展情況

（三）2019年部分省市進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)推動(dòng)

節(jié)能量和用能權(quán)交易市場(chǎng)在2019年沒有顯著進(jìn)展，也沒有融資工具推出。用能權(quán)四試點(diǎn)地區(qū)在這期間大都在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，發(fā)布了用能權(quán)交易相關(guān)管理?xiàng)l例和市場(chǎng)規(guī)則。全國各省市的推動(dòng)情況如下圖所示：

圖4 節(jié)能量和用能權(quán)交易2019年的進(jìn)展情況

（一）節(jié)能量交易與用能權(quán)交易本身存在市場(chǎng)重復(fù)建設(shè)的問題

節(jié)能量與用能權(quán)交易都是從能源消耗的角度來總體控制企業(yè)的能源消費(fèi)，以達(dá)到節(jié)能減排的目的，只是采用的方法不同。節(jié)能量通過企業(yè)實(shí)際消耗的能源數(shù)量與目標(biāo)能源消耗定額的差額作為指標(biāo)來進(jìn)行交易，用能權(quán)則是在能源消費(fèi)總體控制的前提下，企業(yè)獲得一定的初始配額，實(shí)際排放若超過初始配額就需要在交易平臺(tái)上購買，沒有用完配額可以賣出。另外，兩者的規(guī)范對(duì)象都是重點(diǎn)用能單位，只不過各試點(diǎn)對(duì)納入單位年能耗要求不一樣，本質(zhì)上沒有區(qū)別。再者，在調(diào)控手段上，兩者都是通過總量控制的方式來實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。基于兩者的同質(zhì)性，完全沒有必要建設(shè)兩個(gè)市場(chǎng)。

（二）與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)存在重疊問題

用能權(quán)（節(jié)能量）交易的交易機(jī)制與現(xiàn)有的碳排放權(quán)交易制度高度相似，用能權(quán)交易的基礎(chǔ)是能源消費(fèi)總量控制，屬于前端把控，碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是碳排放總量控制，屬于末端把控，但鑒于燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關(guān)系，兩者實(shí)際上測(cè)算的是同一個(gè)指標(biāo)，兩個(gè)市場(chǎng)存在重疊問題，會(huì)加重同時(shí)在兩個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管下的企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（三）相關(guān)法律法規(guī)和交易制度缺失

節(jié)能量和用能權(quán)交易，涉及產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)、轉(zhuǎn)移和義務(wù)的確認(rèn)、執(zhí)行，需要立法確權(quán)。然而，與其他環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品市場(chǎng)類似，節(jié)能量交易和用能權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展缺乏立法基礎(chǔ)。在國家層面，尚未出臺(tái)相關(guān)管理辦法和統(tǒng)一的交易制度來指導(dǎo)地方開展工作。在地方試點(diǎn)層面，各地區(qū)已推行或正在制定一些管理辦法和交易制度，但進(jìn)展有限，實(shí)施效果不盡人意。

（四）節(jié)能量評(píng)估、用能權(quán)配額的確定與發(fā)放執(zhí)行難度大

節(jié)能量評(píng)估是指依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目后能源使用減少的數(shù)量進(jìn)行量化的測(cè)量與驗(yàn)證。我國雖有一套對(duì)企業(yè)節(jié)能量的計(jì)算方法，但由于現(xiàn)實(shí)中影響企業(yè)能耗變化的因素很多且較為復(fù)雜，如節(jié)能技改、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)變化等。因此該方法在實(shí)際應(yīng)用中還存在局限性，不能完全滿足節(jié)能量評(píng)估的需求。在節(jié)能量驗(yàn)證方面，還缺乏權(quán)威公正的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

用能權(quán)配額的確定與發(fā)放是用能權(quán)交易的基礎(chǔ)和核心。國家發(fā)改委公布的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》中提出，用能權(quán)確權(quán)的過程既要考慮國家的用能總量控制目標(biāo)，又要結(jié)合地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、節(jié)能潛力和資源稟賦等因素，還要區(qū)分產(chǎn)能過剩行業(yè)和其他行業(yè)、高能耗行業(yè)和非高能耗行業(yè)、重點(diǎn)用能單位和非重點(diǎn)用能單位等的差異。這造成用能權(quán)配額的確定與發(fā)放存在很大技術(shù)性難題，在實(shí)際操作中執(zhí)行難度很大。

（一）解決節(jié)能量交易與用能權(quán)交易間市場(chǎng)重復(fù)建設(shè)的問題

國家可評(píng)估目前試點(diǎn)的運(yùn)行情況，綜合考慮機(jī)制設(shè)計(jì)和交易制度等方面的因素，擇優(yōu)選擇推行用能權(quán)或者節(jié)能量交易。從目前的試點(diǎn)情況來看，用能權(quán)交易是在節(jié)能量交易的基礎(chǔ)上提出的，制度建設(shè)更完善，而且更多省份選擇進(jìn)行用能權(quán)交易，近年來發(fā)展也比較快，建議取締節(jié)能量交易，發(fā)展用能權(quán)交易市場(chǎng)。

（二）做好與碳排放權(quán)交易制度的銜接工作

用能權(quán)（節(jié)能量）的交易機(jī)制和交易范圍及手段與碳排放權(quán)交易高度重合，它們之間的銜接工作是亟待解決的問題。目前，用能權(quán)交易由國家工信部主管，碳排放權(quán)交易由生態(tài)環(huán)境部主管，監(jiān)管部門需要做好協(xié)調(diào)，明確用能權(quán)交易與碳交易之間的關(guān)系，對(duì)納入兩個(gè)市場(chǎng)中的企業(yè)如何進(jìn)行轉(zhuǎn)換和抵扣等做出規(guī)定，最大程度避免增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)參與市場(chǎng)交易的積極性。

（三）建立健全法規(guī)制度體系，搭建好交易平臺(tái)

用能權(quán)（節(jié)能量）交易是新興的交易市場(chǎng)，需要建立和完善法規(guī)制度體系，為其順利運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。國家和各試點(diǎn)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)、細(xì)則和技術(shù)指導(dǎo)，完善頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)市場(chǎng)良性運(yùn)營。另外，需要搭建好統(tǒng)一的交易平臺(tái)，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)等，并增加信息的透明度和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（四）制定科學(xué)合理的方法學(xué)，完善交易規(guī)則

需要建立科學(xué)、統(tǒng)一、執(zhí)行性強(qiáng)的方法學(xué)，包括配額的核算和分配方法、數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)方法和工具、企業(yè)核查方法等。配額的分配方法在實(shí)際執(zhí)行中要切實(shí)可行；數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)方法要具體詳盡，操作性強(qiáng)；對(duì)企業(yè)履約的考核要客觀可靠，可以由有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)依據(jù)核定的方法學(xué)進(jìn)行核查。還應(yīng)制定統(tǒng)一的交易規(guī)則，包括交易實(shí)施細(xì)則、交易管理辦法、交易程序、交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管等。

作者：

洪睿晨 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員

研究指導(dǎo)：

崔   瑩 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人