（一）源于國際承諾和法律文件。面對全球氣候挑戰，在經濟發展新常態下，中國作出了大幅降低單位GDP能耗和溫室氣體排放，并于2030年或之前全國
碳排放達到峰值的國際承諾。中國城市實現低碳發展轉型，并盡早達到碳排放峰值，是確保中國履行應對氣候變化國際承諾、走向低碳、生態、可持續未來的重要途徑?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬幎?，未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環境保護行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實現達標規劃。推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。
（二）生態環境治理體系變革助力協同。2018年前，我國大氣污染防治和溫室氣體
減排工作分別由環保部和發改委兩個部門牽頭負責，在政策制定時難以綜合考慮政策的協同作用，在政策實施時部門聯動的政策實施成本高，運行效率低等
問題都阻礙了協同控制、協同達標的實現。2018年，溫室氣體減排職能并入新組建的生態環境部，實現大氣污染物一氧化碳和溫室氣體二氧化
碳減排管理職能的打通，有利于推進大氣污染物和溫室氣體協同減排和協同治理，有助于緩解多頭治理，職責不清的現實問題，為城市環境空氣質量達標和碳排放達峰協同“雙達”提供了基礎。
（三）大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性。煤炭、石油和天然氣等化石燃料燃燒使用過程中會排放包括顆粒物、SO2、NOx等大氣污染物和CO2等溫室氣體，即二者具有同根同源性。研究發現，以削減大氣污染物排放為目標的措施常常也能減少溫室氣體的排放，以削減碳排放為目標的措施也同時促進大氣污染物的減排，二者的排放控制具有協同效應，而且利用這種效應有助于以更低的成本實現雙重減排目標。以灣區經濟帶重點城市杭州為例，基于2016年大氣污染物及PM2.5源解析和溫室氣體排放數據，道路
交通、
電力熱力及工業鍋爐、工業過程三大領域合計貢獻了市內PM2.5污染的69%，溫室氣體排放總量近80%，是大氣污染物和溫室氣體協同減排的關鍵領域。
二、灣區經濟帶實現協同“雙達”面臨的困難
（一）部門監管仍需磨合。雖然在國家層面溫室氣體減排職能并入生態環境部，但大氣污染物控制和溫室氣體減排職能在省市級層面仍在不同的處室，就
浙江省以及灣區經濟帶各地市生態環境部門而言，大氣污染物控制職能在大氣處，而溫室氣體減排職能在綜合規劃處。兩個獨立處室在大氣污染物控制和溫室氣體減排的監督管理上不可避免存在差異，難以綜合考慮協同作用。
（二）目標管理存在不協同。盡管灣區經濟帶內環境空氣質量未達標的城市在應對大氣污染方面均已經制定了“大氣環境質量限期達標規劃”，提出了明確的濃度控制目標和減排措施，然而各城市碳排放達峰的具體時間仍未確定。目前灣區經濟帶內各城市大氣污染物編制和溫室氣體清單編制采用不同的編制方法，數據來源也不盡相同，不利于統一管控；各地市生態環境局也未實現污染物和溫室氣體排放的協同監測和報告；在政績考核方面目前省政府尚未針對生態環境大部制改革為下級各部門制定綜合考核的辦法。
（三）產業轉型處在關鍵期。浙江省灣區經濟帶各城市產業轉型基本都處于“爬坡過坎”的關鍵階段，產業政策方面，末端治理的難度越來越大，減排空間也更加有限，產業綠色轉型的難度增加。以灣區經濟帶重點城市杭州為例，從環境統計年鑒和大氣污染物排放清單來看，電力熱力、紡織、化纖、
化工和
造紙等行業是常規大氣污染物排放的大戶，其中紡織、化纖、化工和造紙是傳統優勢產業，也是高能耗性行業，電力熱力行業又為這些傳統行業提供能源；此外涂裝、印刷和上述傳統行業也是杭州市揮發性有機污染物排放的主要貢獻行業。
三、灣區經濟帶實現協同“雙達”的對策建議
（一）制定環境空氣質量和溫室氣體協同“雙達”規劃
以“環境空氣質量達標、碳排放達峰”為目標，制定協同“雙達”規劃。一是建議浙江省灣區經濟帶各設區城市盡快研究城市空氣質量達標和溫室氣體排放達峰規劃。各設區城市要對標國家環境空氣質量二級標準(35微克/立方米)，提出空氣質量達標路徑，同時還要確定碳排放達峰日期。通過協同“雙達”目標倒逼大氣污染物控制和溫室氣體減排工作邁向縱深。以“大氣污染物控制”和“溫室氣體減排”為抓手，制定“雙達”目標的績效考核機制。二是在各城市“雙達”基礎上，整合制訂浙江省灣區經濟帶“雙達”整體規劃，作為灣區經濟帶高質量發展的環境約束。同時建議浙江省委省政府統籌整合
節能目標考核、碳排放強度考核、空氣質量指標考核、污染物排放總量考核等考核政策，建立一體化的考核機制，同時明確相關職能部門的各自職責和問責機制。
（二）加強大氣污染物和溫室氣體管理部門協同
以大氣污染物和溫室氣體管理為重點，著力構建協同“雙控”的灣區經濟帶一體化的管理體系。一是建議整合大氣污染物和溫室氣體清單編制工作，采用相同的編制方法，相同的數據來源，減少重復勞動，降低編制和管理成本。二是建議在灣區經濟帶各城市中開展應對氣候變化重點企業碳排放核算時同時核算大氣污染物，將企業的碳排查和污染物排放登記統一起來。三是建議完善生態環境大數據信息平臺建設，研究將碳排放報告、核查和履約系統與當前的排污許可證管理信息平臺進行整合，為灣區經濟帶“大氣污染物控制”和“溫室氣體減排”管理提供信息支撐。
（三）深化電力熱力行業“雙控”協同
以“深化能源結構調整”為重點，實現整個灣區經濟帶“雙控”重點領域的協同減排。一是嚴把耗煤新項目準入關，實施煤炭減量替代，新增煤炭消費項目要通過優化能源結構與淘汰落后產能等方式削減煤炭消費存量。二是加強煤炭清潔化利用，使用低硫、低灰分煤炭，推進燃煤熱電企業綜合改造升級，實施熱電鍋爐“并小上大”。三是提升天然氣等清潔能源利用水平，積極拓展天然氣在工業、交通等領域的應用，充分利用太陽能、風能等可再生能源。四是推進燃煤鍋爐 “煤改氣”，對高污染、低效率燃煤鍋爐實施煤改氣、煤改電等清潔能源替代方案。
（四）加大交通領域“雙控”協同
以發展“綠色交通”為重點，著力構建整個灣區經濟帶的低碳型城市交通
運輸體系。一是進一步完善重點城市小客車總量調控政策，合理控制燃油小客車保有量。二是進一步加強機動車管理，采取高排放車輛限行、淘汰補助、加強處罰等手段，引導老舊機動車淘汰，加強重型柴油車排放控制。三是加大公共交通服務供給，加快推進灣區經濟帶重點城市軌道交通建設和各城市間交通互聯互通，完善公共交通快速通勤系統，著力提升公共交通出行比例。四是推進智慧交通發展，依托大數據技術，提升城市交通組織引導能力，科學配置交通運輸資源，實現交通精細化管理。
（五）積極開展工業領域“雙控”協同
以“工業產業結構調整”為重點，灣區經濟帶各城市要積極開展工業產業的轉型升級。一是要繼續推進“騰籠換鳥”，關停轉遷高能耗、低散亂和污染企業，淘汰落后產能，實現鳳凰涅槃。二是要優化資源要素配置，發展綠色生態型工業，科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境影響小、人力資源得到充分發揮的綠色生態工業，對加快污染物減排、改善生態環境，積極應對全球氣候變化有著重要作用。三是積極吸引高端人才，將數字經濟嫁接傳統產業，從“機器換人”到“工廠物聯網”，從數字化車間到智能工廠，提高勞動生產力。四是加快深化“畝均論英雄”改革，全面深化工業企業分類綜合評價，深化資源要素差別化政策配置，加大對“畝產效益”綜合分類評價排位末檔企業的倒逼轉型升級。
（寧波職業技術學院 沈楊，杭州市環境保護科學研究院 唐偉）
