2019年12月20日，荷蘭最高法院判決，認(rèn)定根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》，荷蘭有采取措施防止氣候變化的積極義務(wù)，并且到2020年底，荷蘭溫室氣體的排放量必須比1990年減少25%。荷蘭最高法院這一判決意義重大。雖然在世界范圍內(nèi)，已有大量關(guān)于追究氣候變化法律責(zé)任的訴訟案件，但該案判決被認(rèn)為是目前為止氣候變化訴訟中的“最強(qiáng)判決”。因?yàn)樵谠摪钢校ㄔ好鞔_表示，盡管氣候變化是由眾多負(fù)有共同責(zé)任的行為體造成的，并且荷蘭的溫室氣體排放量在全球占比微小，但這不能排除荷蘭單獨(dú)減排的國家責(zé)任。

本期“國際法律與政策”與各位分享中國政法大學(xué)國際法學(xué)院2019級碩士研究生李丹蕾整理的本案述評。

2013年，一個致力于促進(jìn)可持續(xù)性和創(chuàng)新的荷蘭非政府組織——“烏爾根達(dá)基金會”（Urgenda Foundation）及其代表的800多名個人在海牙地區(qū)法院對荷蘭政府提起訴訟，要求荷蘭政府在2020年底將荷蘭溫室氣體的排放量減少40%，或至少與1990年相比減少25%。將溫室氣體減排至少25%的依據(jù)是2007年的《政府間氣候變化專門委員會第四份評估報告》。該報告稱，如果全球溫度上升超過2度，全球氣候系統(tǒng)將會發(fā)生十分危險并且不可逆轉(zhuǎn)的變化。根據(jù)委員會的分析，為了防止全球溫度上升2度以上，發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放量必須在2020年底減少25%-40%。荷蘭在2007年接受了這一目標(biāo)，并宣布其目標(biāo)是到2020年減排30%。然而，在2011年，政府卻將目標(biāo)降低到14-17%。

海牙地區(qū)法院最終判決，荷蘭政府必須限制荷蘭年溫室氣體排放總量，以在2020年底達(dá)到減排25%的目標(biāo)。然而，這一判決卻沒有令雙方都滿意。荷蘭政府認(rèn)為根據(jù)分權(quán)原則，采取何種最合適的氣候政策屬于政府的職能，司法機(jī)構(gòu)無權(quán)決定政府的決策內(nèi)容；荷蘭在全球的排放量極小，氣候變化帶來的問題不可能由荷蘭一個國家解決；政府間氣候變化專門委員會（IPCC）關(guān)于減排的方案有很多的不確定性，減排的目標(biāo)也不是由IPCC來決定的，并且這種方案針對的是國際社會而不是單獨(dú)的國家。因此荷蘭政府認(rèn)為，以現(xiàn)階段的政策，荷蘭僅可以達(dá)到減排19-27%的目標(biāo)。烏爾根達(dá)基金會則以海牙地區(qū)法院沒有直接援引《歐洲人權(quán)公約》的內(nèi)容作為裁判的依據(jù)提起上訴。上訴法院在2018年10月9日的判決中維持了海牙地區(qū)法院的判決，并接受了烏爾根達(dá)基金會的上訴請求：判定荷蘭需要采取積極的減排措施保護(hù)《歐洲人權(quán)公約》第2條和第8條規(guī)定的生命權(quán)以及私人和家庭生活權(quán)。2019年1月荷蘭政府對上訴法院的判決又提起了上訴，最終在12月的判決中，最高法院駁回了荷蘭政府的所有論點(diǎn)，維持了上訴法院的判決。

作為近年來氣候變化訴訟的“最強(qiáng)判決”，在本案審理過程中國際法發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《荷蘭憲法》第93條，國際法中可能“對所有人具有約束力”的條款可直接適用于國內(nèi)法。上訴法院和最高法院都承認(rèn)《歐洲人權(quán)公約》的直接效力，許多其他沒有直接效力條約和原則，例如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《巴黎協(xié)定》、在預(yù)防重大跨界損害方面的注意義務(wù)以及預(yù)防原則等，則被用來解釋或支持部分基于其他理由得出的結(jié)論。

從國際法角度來刊，荷蘭最高法院的判決得出的以下三個結(jié)論尤其值得關(guān)注。

（一）人權(quán)是防止氣候變化的義務(wù)基礎(chǔ)

在此方面，荷蘭政府認(rèn)為，由于氣候變化帶來的風(fēng)險不夠具體，《歐洲人權(quán)公約》第2條和第8條不包含氣候變化背景下保護(hù)人權(quán)的義務(wù)，因?yàn)闅夂蜃兓瘞淼奈：蠊钠鹨蚣坝绊懛秶际侨蛐缘模徊⑶以谌魏吻闆r下，環(huán)境本身不會受到《歐洲人權(quán)公約》的保護(hù)。

最高法院駁回了這些論點(diǎn)，同意上訴法院的意見，即荷蘭采取減排措施防止氣候變化的義務(wù)可以直接來源于人權(quán)法。最高法院認(rèn)為，氣候變化造成的風(fēng)險足夠真實(shí)和直接，它足以被納入《歐洲人權(quán)公約》第2條和第8條的范圍內(nèi)。最高法院回顧了歐洲人權(quán)法院的判例法，得出在面對“真實(shí)和直接的風(fēng)險”（real and immediate risk）時，國家有義務(wù)采取適當(dāng)措施保護(hù)公民免受傷害。然而，在氣候變化的背景下，這種危險不是指短期內(nèi)立刻會發(fā)生的危險，而是指可能會直接威脅到相關(guān)群體的危險。雖然無法預(yù)測什么時候、什么地點(diǎn)會出現(xiàn)例如海平面上升、熱應(yīng)力、空氣質(zhì)量惡化、傳染病蔓延加劇、降雨量過多以及糧食生產(chǎn)和飲用水供應(yīng)中斷等災(zāi)難性后果，但這些風(fēng)險的綜合效應(yīng)很有可能在若干年后造成西歐數(shù)十萬受害者。同時，預(yù)防原則也要求國家采取適當(dāng)?shù)拇胧┓乐刮：π院蠊陌l(fā)生。

然而，無論是上訴法院還是最高法院，似乎都只關(guān)心保護(hù)荷蘭居民的利益，二者都沒有討論《歐洲人權(quán)公約》提供的保護(hù)是否同樣及于荷蘭領(lǐng)土外的個人及其后代的問題。法院也許是考慮到區(qū)分荷蘭居民的利益與荷蘭境外受影響的個人或群體的利益沒有多少實(shí)際意義，因?yàn)楹商m采取的預(yù)防措施對荷蘭居民和其他國家和地區(qū)的人都會產(chǎn)生積極影響。

（二）至少減排25%的目標(biāo)是國際共識

荷蘭最高法院不僅確認(rèn)荷蘭有《歐洲人權(quán)公約》第2條和第8條規(guī)定的積極義務(wù)，還確認(rèn)這一積極義務(wù)包含至少減排25%的結(jié)果義務(wù)。在審理過程中，最高法院運(yùn)用了所謂的“共同點(diǎn)”（common ground）方法，即在對《歐洲人權(quán)公約》的解釋過程，法院可以依賴國際文件，無論它的內(nèi)容是否具有約束力，只要“這些文件中的規(guī)范和原則在國際法或歐洲委員會大多數(shù)成員國國內(nèi)法的適用中不斷發(fā)展，并在某一特定的領(lǐng)域表現(xiàn)出現(xiàn)代社會的共識”。歐洲人權(quán)法院在解釋和適用《歐洲人權(quán)公約》時，還重視科學(xué)見解和普遍接受的、但不具有約束力的標(biāo)準(zhǔn)。最高法院認(rèn)為，雖然減排25%的目標(biāo)只是2007年IPCC報告附件中的專家設(shè)想，然而該結(jié)論已經(jīng)得到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方年度會議的認(rèn)可，并且歐盟也以此為參考制定其減排計劃。因此，這些決議和聲明就充分證明，國際社會對“發(fā)達(dá)國家迫切需要到2020年將溫室氣體排放量減少至少25%”達(dá)成了高度共識。法院的這一判決表明，當(dāng)一系列沒有法律約束力的決議與《歐洲人權(quán)公約》的積極義務(wù)掛鉤時，重復(fù)實(shí)際上可以將不具約束力的規(guī)范轉(zhuǎn)化為具有約束力的法律。

此外，盡管荷蘭政府一直強(qiáng)調(diào)法院沒有權(quán)力決定國家在預(yù)防氣候變化方面的政策，但最高法院認(rèn)為，司法機(jī)構(gòu)應(yīng)確保議會和政府在法律范圍內(nèi)行使權(quán)力，這些法律不僅包括國內(nèi)法，也包括《歐洲人權(quán)公約》。保障人權(quán)是民主國家法治的重要內(nèi)容，因此法院認(rèn)為荷蘭需要減排25%，但政府部門有權(quán)決定如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

在此方面，法院還駁回了政府關(guān)于“25%的目標(biāo)僅適用于作為集體的發(fā)達(dá)國家，而不是荷蘭”的論點(diǎn)。法院認(rèn)為，荷蘭屬于世界上人均排放量最高的國家之一是毋庸置疑的，荷蘭政府既沒有證明為什么荷蘭可以適用一個較低的減排標(biāo)準(zhǔn)，也沒有證明減排25%的目標(biāo)會給荷蘭造成不合理或無法承受的負(fù)擔(dān)。最終法院確定了，雖然減排25%的目標(biāo)是一個集體目標(biāo)，但它完全可以單獨(dú)適用于荷蘭。

（三）荷蘭有獨(dú)立減排的部分責(zé)任

荷蘭的另一主張是，由于氣候變化是一個全球性的問題，各國均有減排的義務(wù)，荷蘭在全球溫室氣體排放占比極小，對氣候變化造成的危害后果可以忽略不計；即使荷蘭采取了減排措施，對于解決全球性的氣候變化問題也沒有多大的效果。法院認(rèn)為，雖然各國與氣候變化之間只有部分因果關(guān)系，但每個國家都應(yīng)對其減排份額負(fù)責(zé)。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和一系列締約方年度會議的決定，解決全球性的氣候變化問題需要各國盡最大的努力減少溫室氣體的排放；雖然荷蘭的貢獻(xiàn)可能較小，但仍應(yīng)盡自己的一份力量進(jìn)行減排，并承擔(dān)部分責(zé)任。法院還引用國際法上“不傷害原則”以及《國家責(zé)任條款》第47條的評注來證明部分責(zé)任的合理性。

總之，在最高法院的判決中，可以明顯看出法院對政府觀點(diǎn)的否定態(tài)度。法院稱，其他國家未能履行其責(zé)任以及一國減排對解決氣候變化問題沒有效果都不是一國不履行其義務(wù)的理由，否則，一個國家就可以輕易通過指責(zé)其他國家來逃避其責(zé)任；沒有一次減排行動是可以忽略不計的，因?yàn)槊看螠p排都會對減緩氣候變化帶來的危險產(chǎn)生積極影響。這些觀點(diǎn)也很有可能被未來的氣候變化訴訟所引用，尤其是相關(guān)論點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)在了其他國家的案例中。

      荷蘭最高法院的這一判決表明，在氣候變化問題上，國家有義務(wù)采取預(yù)防措施，保障公民生命權(quán)以及尊重私人和家庭生活的權(quán)利；并且這種積極義務(wù)可以與溫室氣體排放量目標(biāo)相聯(lián)系。法院的這些結(jié)論將會是今后訴訟的重要參考點(diǎn)，特別是在后一點(diǎn)上，本案已超出了在相關(guān)問題中經(jīng)常引用的2017年美洲人權(quán)委員會的咨詢意見。對荷蘭政府來說，在一年內(nèi)到達(dá)25%的目標(biāo)將是一項艱巨的任務(wù)。目前，包括盡早關(guān)閉燃煤電廠和降低高速公路的最高速度等相關(guān)政策正在醞釀之中。荷蘭政府也表示，將在2020年初提出一套全面的附加措施來遵守判決。