《巴黎協定》第六條實施細則（Article 6 “Rulebook”）的新草案于上周日在馬德里舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》第25次締約方大會（COP25）上發布，經過兩周的談判，進展十分有限，各締約方無法達成共識，尤其是關于碳市場機制仍舊存在巨大分歧。本文將回顧下第六條下的市場機制主要談判點，并就本次仍未達成共識的四大問題進行分析。

 

第六條提出了基于各國自愿合作（Voluntary Cooperation）來實現氣候承諾的兩種市場機制：

表格1. Article 6下的兩種市場機制

第六條旨在為碳市場制定強有力的規則，以促進可持續發展并維護《巴黎協定》的環境完整性。但由于締約方間的政經關系以及利益訴求，第六條實施細則中的關鍵問題仍未得到解決，這將破壞環境完整性，削弱碳市場機制促進全球減排的作用。第六條實施細則中主要的談判問題包括：

重復計算問題在整個談判中一直是一個不可忽視的難題。條款6.2下明確表示必須在“相應調整”（Corresponding Adjustment）的基礎上避免重復計算。相應調整是指出售減排量的國家必須在該國NDC中減掉相應的量，而購買減排量的國家則可以將該減排量用于其NDC中。當下爭議的點在于是否將“相應調整”應用于條款6.4下的國際碳市場中。巴西等國家依舊堅持，在條款6.4下擁有減排項目的國家向外出售減排量時不需要進行“相應調整”，他們是既想賣掉自己國家產生的減排量又想將其用于自身的NDC。

 

在最新的條款6.4提出所有在市場機制下產生的碳減排量都應進行“相應調整”，但在日后會有個退出期間（opt out period），在此期間出售不在NDC目標內的減排量將不需要進行“相應調整”[1]。然而，退出時間的長短并不是固定的，這將需要在接下來的COP上決定。

幾乎同樣引起爭議的是如何處理40億噸京都時期遺留的低質量碳抵消[2]，也就是清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）下產生的核證減排量（Certified Emission Reduction, CER）。在本次大會上，擁有大量CER的巴西和印度敦促CER符合條款6.4的規定，認為私人企業已經進行了“善意的且促進全球減排”的投資，不應使其投資變得毫無價值。歐盟和脆弱國家堅持反對CER的過渡，其認為CER的過渡將通過允許已經實現的“減排”來實現NDC，從而取代已經雄心不足的氣候目標。還有一些人指出CER目前的價格很低，約為$0.2/tCO2[3]，無法有效地減緩氣候變化。

 

另一種京都時期遺留的“分配數量單位”（Assigned Amount Units, AAUs）也存在爭議。 AAUs是《京都議定書》規定的一種特殊類型的碳信用，是附件一國家根據其減排承諾，可以得到的碳排放配額[4]。由于當時許多國家的減排承諾較弱，導致其排放量大大低于其減排承諾，這意味著一些國家擁有大量的AAUs盈余，例如俄羅斯、烏克蘭和澳大利亞等國。澳大利亞目前持有大約4億個AAU[5]，并打算用它來抵消約一半的NDC目標，這種“作弊”的方法將削弱全球應對氣候變化的雄心。

 

COP25條款6.4的新草案中將允許在該機制下使用CER，但是有“期限”限制，即僅允許使用在特定日期后創建的碳抵消。限制的日期尚未確定，目前尚不清楚這將消除多少京都時期低質量的碳抵消。但是，新草案中并沒有提及關于AAUs能否使用的問題。

根據條款6.4，該機制下產生的部分收益用于行政開支以及為脆弱國家適應氣候變化的影響提供的適應基金（Adaptation Fund），但多少比例的SOP應當納入到適應基金尚未達成一致。此外，另一個棘手的問題為是否在6.2條款的國際減緩轉讓機制下也留出一部分SOP向極易受氣候變化影響的國家提供支持。非洲以及“77國集團+中國”支持在兩個市場機制下都預留部分收益，但歐盟強烈反對將收益的一部分用于條款6.2下的雙邊交易，因為他們希望使用條款6.2將他們已經建立的國家碳市場鏈接起來，類似于加利福尼亞和魁北克碳交易權排放體系之間的鏈接。如果在這些碳市場中拿出一部分國際轉讓的份額收益會限制該機制下的交易活動，因為這相當于一個“交易稅”（transaction tax），額外增添轉讓成本。

 

在最新的條款6.2中，對于份額收益方面，提出“強烈鼓勵”（strongly encourage）締約方支持適應基金。語氣較弱，可能為鼓勵更多國家使用國際減緩轉讓機制開展活動。

第六條的最后主要分歧是圍繞著確保“全球減排的整體減緩”（OMGE）的想法。確保“全球減排的整體減緩”意味著應該確保凈減少排放量，而不是一個國家的排放量被其他國家的減排量所抵消。該關鍵問題包括如何實施來保證OMGE，以及OMGE是否同樣適用于條款6.2。

 

小島嶼國家聯盟（Alliance of Small Island States, AOSIS）等脆弱國家團體認為，實現OMGE的唯一方法是強制性自動取消（Automatic Cancellation）第六條下產生的碳抵消，即所產生的一定比例的碳抵消不能用于國家自主貢獻。例如，有100個碳抵消用來轉讓，其中80個碳抵消被允許用來用于購買國的NDC，另外20個則應該自動取消而不能被計算在內。此外，他們大力推動在條款6.2下的交易活動也涵蓋OMGE這一目標。他們認為如果將自動取消僅應用于條款6.4，這將造成締約方可能會像條款6.2下的市場機制傾斜，條款6.4的市場機制將被削弱。另一方反對在兩種市場機制下采用強制性取消，認為這等同于交易稅，將限制締約方的交易水平。

 

在最新的文本草案中，條款6.2提出“強烈鼓勵”締約方取消部分碳抵消來支持全球排放的整體減緩。在條款6.4下，至少有2%的碳抵消將被留作整體減緩之用，具體的數額等日后再決定。

在全球排放量仍在增長的大背景下，巴西、印度和澳大利亞等國在《巴黎協定》第六條下的堅持立場將削弱第六條運用市場機制促進對全球減排的實際有效作用，因為他們把本國的利益放在首位，而不是優先考慮全球的實際減排量。如若日后各締約方為盡快達成共識，在一些關鍵議題上做出讓步，例如在關于避免重復計算更加強有力的規章出臺之前，暫時同意巴西等國的立場，或者對歷史遺留的碳抵消的創建時間進行限定而不是避免低質量碳抵消的轉讓，這將不僅削弱了第六條應對氣候變化的效果，甚至可能會反向增加全球排放量。

 

經濟大國的作為將牽動著全球減排的進程以及雄心。美國和中國兩大經濟體的溫室氣體排放量正在上升，此外，日本環境部長在COP25上指出，日本計劃建造更多的燃煤電廠并出口燃煤發電機。但有一個好消息是歐盟上周發布《歐盟綠色協議》(European Green Deal)，旨在2050年實現“凈零排放”。《聯合國氣候變化框架公約》仍然是應對氣候變化的唯一真實有效的全球框架，然而目前各國的減排承諾還遠遠不夠，當前需要的是更多的國家提高自己的減排目標，變得更有雄心，并共同推動其他國家采取積極的行動應對氣候變化。

 

雖然在COP25上各締約方仍舊無法在《巴黎協定》第六條實施細則關鍵問題上達成共識，但他們在其他問題上幾乎達成了一致。明年，他們將有更多的機會在波恩（附屬機構會議）和格拉斯哥（COP26）上解決遺留的問題和分歧。但是所剩下的時間的確不多了，尤其是考慮到當前談判進程與氣候變化科學結論之間的巨大差距。