二、政府主導(dǎo)城市生活垃圾分類(lèi)的模式

從政府、市場(chǎng)與社會(huì)三維互動(dòng)的視角來(lái)看，在當(dāng)前城市生活垃圾分類(lèi)中政府占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，市場(chǎng)與社會(huì)主體處于被支配地位。2017 年，國(guó)務(wù)院發(fā)文強(qiáng)制要求 46 個(gè)城市進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)，這也確定了政府的主導(dǎo)地位，需要各個(gè)城市落實(shí)自上而下城市生活垃圾分類(lèi)的相應(yīng)措施，完善垃圾的源頭分類(lèi)，分類(lèi)收運(yùn)以及分類(lèi)處理等各個(gè)環(huán)節(jié)。絕大部分城市選擇通過(guò)試點(diǎn)的形式，在全市選擇若干街道或社區(qū)展開(kāi)垃圾分類(lèi)工作，探索垃圾分類(lèi)的推進(jìn)模式，并逐步向全市推廣。然而，城市如何推動(dòng)垃圾分類(lèi)，尤其是如何面向社區(qū)居民推進(jìn)垃圾分類(lèi)，從政府、市場(chǎng)與社會(huì)三維互動(dòng)的角度來(lái)看，在政府主導(dǎo)垃圾分類(lèi)的前提下采取何種方式處理與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系決定不同的政府推進(jìn)模式，結(jié)合全國(guó) 46 個(gè)城市生活垃圾分類(lèi)推進(jìn)所采取的各項(xiàng)措施來(lái)看，可以將其劃分為四類(lèi)：一是引導(dǎo)型模式，二是強(qiáng)制型模式，三是自發(fā)型模式，四是混合型模式，見(jiàn)表 1。

1.引導(dǎo)型模式。這是當(dāng)前政府推動(dòng)垃圾分類(lèi)的主要模式。該模式強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下，通過(guò)宣傳、教育、指導(dǎo)、激勵(lì)以及組織居民參與活動(dòng)等形式引導(dǎo)并吸引市場(chǎng)、社會(huì)組織以及社區(qū)居民參與垃圾分類(lèi)。在 46 個(gè)垃圾分類(lèi)重點(diǎn)城市中有 39 個(gè)城市采用激勵(lì)的方式推進(jìn)垃圾分類(lèi)。根據(jù)各城市所采用的措施可知政府引導(dǎo)社區(qū)居民參與垃圾分類(lèi)的方式包括五個(gè)方面：一是在街道、社區(qū)等公共場(chǎng)所進(jìn)行垃圾分類(lèi)宣傳，創(chuàng)造垃圾分類(lèi)的社會(huì)氛圍；二是通過(guò)對(duì)基層垃圾分類(lèi)管理人員的教育，推進(jìn)垃圾分類(lèi)管理人員的專(zhuān)業(yè)化；三是對(duì)居民進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，幫助居民熟練垃圾分類(lèi)具體操作方式；四是對(duì)積極參與垃圾分類(lèi)的居民進(jìn)行物質(zhì)激勵(lì)；五是組織垃圾分類(lèi)相關(guān)的公益活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士參與，提高社會(huì)公眾對(duì)垃圾分類(lèi)的關(guān)注程度。

2. 強(qiáng)制型模式。該模式關(guān)注政府與社會(huì)主體尤其是居民之間的互動(dòng)關(guān)系，認(rèn)為垃圾分類(lèi)是政府強(qiáng)制居民參與的過(guò)程，并通過(guò)收費(fèi)、處罰以及政策法規(guī)等措施強(qiáng)制居民對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類(lèi)。強(qiáng)制型模式并不是當(dāng)前城市生活垃圾分類(lèi)推進(jìn)的主要模式，在46 個(gè)垃圾分類(lèi)城市中僅有 3 個(gè)城市采取這種模式。盡管實(shí)行強(qiáng)制型模式的城市較少，但強(qiáng)制型模式在推動(dòng)垃圾分類(lèi)中發(fā)揮極其重要的作用，并具有立竿見(jiàn)影的效果。強(qiáng)制型模式具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，利用法律法規(guī)的強(qiáng)制力，約束居民的垃圾投放行為；二是通過(guò)收費(fèi)強(qiáng)制對(duì)垃圾分類(lèi)，對(duì)分類(lèi)效果好的垃圾少收費(fèi)，反之則多收費(fèi)；三是以罰款的方式對(duì)混投的個(gè)人和單位進(jìn)行處罰。

3. 自發(fā)型模式。此模式也是關(guān)注政府與社會(huì)主體之間的互動(dòng)關(guān)系。這種模式是由社會(huì)組織自發(fā)承擔(dān)垃圾分類(lèi)的相關(guān)環(huán)節(jié)的工作，并得到社區(qū)居民積極響應(yīng)的垃圾分類(lèi)推進(jìn)模式。該模式是在政府的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，由社會(huì)組織作為中堅(jiān)力量向社區(qū)居民推廣垃圾分類(lèi)。這一模式在 46 個(gè)垃圾分類(lèi)城市中僅有兩個(gè)城市的部分試點(diǎn)地區(qū)采用。社會(huì)組織參與垃圾分類(lèi)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是參與垃圾分類(lèi)宣傳，引導(dǎo)社區(qū)居民參與垃圾分類(lèi)；二是舉辦垃圾分類(lèi)公益活動(dòng)，提高垃圾分類(lèi)的社會(huì)關(guān)注度；三是參與垃圾分類(lèi)的末端處理環(huán)節(jié)，發(fā)揮垃圾末端處理功能，保證垃圾分類(lèi)從源頭到末端的暢通。

4. 混合型模式。這一模式是前述三種模式的綜合，是指在政府主導(dǎo)下，針對(duì)不同的市場(chǎng)和社會(huì)主體采用引導(dǎo)、強(qiáng)制和自發(fā)并行的方式開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作。典型的混合型模式是政府采用引導(dǎo)與強(qiáng)制相結(jié)合的模式推動(dòng)居民垃圾分類(lèi)。從 46 個(gè)城市生活垃圾分類(lèi)的具體措施來(lái)看，有三個(gè)城市采取這一模式。從混合型模式的實(shí)踐可以看出：一方面，政府會(huì)出臺(tái)相關(guān)垃圾分類(lèi)管理規(guī)定，對(duì)垃圾分類(lèi)提出相應(yīng)的要求，并通過(guò)相關(guān)規(guī)定指導(dǎo)垃圾分類(lèi)的實(shí)施；另一方面，在具體實(shí)施過(guò)程中，綜合運(yùn)用強(qiáng)制與激勵(lì)措施共同推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)。

三、政府主導(dǎo)城市生活垃圾分類(lèi)的主要癥結(jié)

從政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者在城市生活垃圾分類(lèi)中的地位和作用來(lái)看，政府主導(dǎo)的城市生活垃圾分類(lèi)模式存在諸多問(wèn)題。

1. 政府主導(dǎo)垃圾分類(lèi)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府在垃圾分類(lèi)中的主導(dǎo)地位也給政府自身帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，從政府職能設(shè)置和人員配置來(lái)看，當(dāng)前垃圾分類(lèi)是由“市—區(qū)—街道—社區(qū)”等四級(jí)組織共同推動(dòng)的，即城市生活垃圾分類(lèi)由市環(huán)衛(wèi)部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)，再由各區(qū)環(huán)衛(wèi)局、街道工作人員、社區(qū)工作人員逐級(jí)推進(jìn)。就各級(jí)人員安排來(lái)看，一般市級(jí)負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)的工作人員 20 名左右，區(qū)級(jí) 5 名左右，街道 1—2 名，社區(qū)一般沒(méi)有專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)。可見(jiàn)，負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)的專(zhuān)職人員，從市到社區(qū)是逐級(jí)減少的，尤其是街道和社區(qū)很少有專(zhuān)職負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)的工作人員，基本上是身兼數(shù)職。其二，從政府各部門(mén)履行職能的角度來(lái)看，社區(qū)工作人員需要配合自上而下各個(gè)部門(mén)發(fā)揮其職能。例如，社區(qū)工作人員一人承擔(dān)多項(xiàng)工作，承擔(dān)垃圾分類(lèi)宣傳和推進(jìn)的工作人員往往還肩負(fù)宣傳、文化、教育等方面的工作。就社區(qū)所承擔(dān)的職能來(lái)看，垃圾分類(lèi)只是政府職能之一，而社區(qū)工作人員數(shù)量十分有限，很難及時(shí)有效地完成自上而下的政府職能。權(quán)力分配的金字塔形與人員配備的倒金字塔形之間極不平衡，嚴(yán)重制約基層組織的行動(dòng)能力，因此，從政府職能部門(mén)設(shè)計(jì)以及社區(qū)工作人員的執(zhí)行能力來(lái)看，城市生活垃圾分類(lèi)是眾多自上而下項(xiàng)目之一，無(wú)形中加大社區(qū)工作人員的負(fù)擔(dān)，而且自上而下各級(jí)政府的加壓力度越大，基層工作人員的壓力也就越大，政府超負(fù)荷的垃圾分類(lèi)任務(wù)難免缺位。

2. 社會(huì)主體參與垃圾分類(lèi)的動(dòng)力不足。在政府主導(dǎo)垃圾分類(lèi)模式下，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)忽視了社會(huì)力量參與垃圾分類(lèi)的重要作用，導(dǎo)致政府垃圾分類(lèi)工作缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，社會(huì)主體參與垃圾分類(lèi)動(dòng)力不足、積極性不高、難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。第一，政府主導(dǎo)垃圾分類(lèi)是政府內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行的過(guò)程，缺乏社會(huì)基礎(chǔ)。從 2000 年 6 月建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于公布生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市的通知》確定 8 個(gè)垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市開(kāi)始，到 2015 年 4 月國(guó)家發(fā)展改革委、住建部等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公布第一批生活垃圾分類(lèi)示范城市（區(qū)）的通知》，確定全國(guó) 26個(gè)城市為第一批生活垃圾分類(lèi)示范城市，再到 2017 年 3 月國(guó)家發(fā)展改革委、住建部發(fā)布《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，要求在全國(guó) 46 個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)以來(lái)，我國(guó)城市垃圾分類(lèi)都是由政府主導(dǎo)推動(dòng)。可以說(shuō)當(dāng)前垃圾分類(lèi)更多是“政府想做事”的一種表現(xiàn)，但垃圾分類(lèi)與投資開(kāi)發(fā)、招商引資等完全不同，需要全社會(huì)的參與，政府主導(dǎo)下的垃圾分類(lèi)在很大程度上將其作為政績(jī)工程，社會(huì)公眾對(duì)垃圾分類(lèi)知之甚少，然而社會(huì)公眾獲得信息的充足程度影響政府能否有效地服務(wù)于公眾并對(duì)公眾負(fù)責(zé)，并影響政府公信力以及公眾參與治理的熱情。第二，政績(jī)導(dǎo)向的垃圾分類(lèi)往往導(dǎo)致“政府一頭熱，社會(huì)一片冷”。政府推動(dòng)城市生活垃圾分類(lèi)存在急功近利的現(xiàn)象，并未充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和居民參與的積極性。缺少社會(huì)主體的參與難以推動(dòng)垃圾分類(lèi)治理理念的轉(zhuǎn)變，也很難帶動(dòng)治理方式的變遷，政府的“一頭熱”并不能帶來(lái)垃圾分類(lèi)效果的提升，還會(huì)因?yàn)檎募惫麑?dǎo)致垃圾分類(lèi)的相關(guān)措施與現(xiàn)實(shí)狀況相脫節(jié)。例如，從效果上看，早在 2000 年，北京、上海等 8 個(gè)城市就被確定為“生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市”，但 17 年過(guò)后，城市生活垃圾分類(lèi)的效果仍不盡如人意。據(jù)上海社會(huì)科學(xué)院 2015 年發(fā)布的居民社區(qū)生活狀況調(diào)查報(bào)告，僅 6.5%的上海居民表示“完全實(shí)行垃圾分類(lèi)”，而表示“從未實(shí)行過(guò)垃圾分類(lèi)”的居民比例達(dá) 32.1%。為什么會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象呢？從本質(zhì)上來(lái)看，垃圾分類(lèi)是在政府層級(jí)內(nèi)部自上而下的層層加壓與考核的背景下展開(kāi)的，政府主導(dǎo)的垃圾分類(lèi)很難積極主動(dòng)地引入社會(huì)主體參與。第三， “運(yùn)動(dòng)式”的垃圾分類(lèi)政策導(dǎo)致社會(huì)主體參與難以建立長(zhǎng)效機(jī)制。城市生活垃圾分類(lèi)歷來(lái)都是下級(jí)政府為響應(yīng)上級(jí)政府的號(hào)召展開(kāi)的“運(yùn)動(dòng)式”治理，具有特定的政策和財(cái)政支持，一旦失去持續(xù)的政策和資金支持，就會(huì)“打回原形”，因此，社會(huì)組織和居民對(duì)政府的垃圾分類(lèi)政策并不看好，缺乏參與的積極性和動(dòng)力，很難建立社會(huì)組織和居民參與垃圾分類(lèi)的長(zhǎng)效機(jī)制。例如，廣州市很多社區(qū)的垃圾分類(lèi)試點(diǎn)工作已經(jīng)證明，短時(shí)間內(nèi)突飛猛進(jìn)的成績(jī)，在財(cái)政資金“斷奶”后，幾乎都被打回原形，社區(qū)居民不愿“自掏腰包”購(gòu)買(mǎi)分類(lèi)垃圾袋，物業(yè)也缺乏動(dòng)力監(jiān)督垃圾分類(lèi)情況，以財(cái)政注血“運(yùn)動(dòng)式”的垃圾分類(lèi)很難維持。

3. 市場(chǎng)主體參與垃圾分類(lèi)的效率較低。在政府主導(dǎo)的垃圾分類(lèi)推進(jìn)模式下，市場(chǎng)主體的參與主要表現(xiàn)在垃圾的回收中轉(zhuǎn)和末端處理環(huán)節(jié)，但從市場(chǎng)主體在垃圾分類(lèi)中的行為可知，企業(yè)僅僅參與垃圾分類(lèi)的某個(gè)環(huán)節(jié)，其作為垃圾分類(lèi)的重要主體并未得到有機(jī)整合，以至于企業(yè)的參與并不一定能有效地提高垃圾分類(lèi)的效率。例如，由于垃圾分類(lèi)質(zhì)量不高，導(dǎo)致企業(yè)在回收中轉(zhuǎn)運(yùn)輸過(guò)程中投機(jī)取巧，在末端處置過(guò)程中出現(xiàn)“一勺燴”的現(xiàn)象。對(duì)于垃圾分類(lèi)的末端處理來(lái)看，盡管設(shè)備已經(jīng)逐步完善，但效果并不盡如人意。其主要原因在于：一是垃圾分類(lèi)處理的成本高、收益低。以廚余垃圾為例，廚余垃圾是我國(guó)有機(jī)垃圾的重要組成部分，其含水量高達(dá) 60%左右，這就增加了垃圾焚燒的成本，不僅如此，當(dāng)前的厭氧處理技術(shù)投資大、成本高，需要政府巨額補(bǔ)貼，其他處理方式也受到技術(shù)和成本的限制，盈利空間有限。二是企業(yè)的垃圾分類(lèi)處理能力嚴(yán)重滯后。就城市生活垃圾的兩個(gè)重要處理途徑焚燒和填埋而言，2013 年北京市進(jìn)入垃圾焚燒廠和填埋場(chǎng)的垃圾總量為 672 萬(wàn)噸，2014 年為 733 萬(wàn)噸，2015 年為 790萬(wàn)噸，平均每年增加 60 萬(wàn)噸左右，60 萬(wàn)噸相當(dāng)于一個(gè)中型垃圾焚燒廠一年的處理能力，這無(wú)疑增加垃圾焚燒廠和填埋場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)垃圾處理企業(yè)的支持，提高企業(yè)的垃圾處理能力。三是垃圾分類(lèi)質(zhì)量低，加大了企業(yè)處理垃圾的難度。盡管46 個(gè)城市對(duì)于生活垃圾的源頭分類(lèi)都采取積極措施，但居民的響應(yīng)程度并不樂(lè)觀，生活垃圾源頭分類(lèi)質(zhì)量不高仍是當(dāng)前垃圾處理面臨的重要難題，例如，廚余垃圾的處理對(duì)分類(lèi)質(zhì)量有一定的要求，而當(dāng)前垃圾分類(lèi)的推廣還處于起步階段，垃圾分類(lèi)的質(zhì)量很難保證，這也給末端處理帶來(lái)巨大壓力。從總體上看，企業(yè)參與垃圾分類(lèi)的主要問(wèn)題是缺少政府引導(dǎo)與大力支持，以至于企業(yè)并不能及時(shí)有效地了解垃圾分類(lèi)質(zhì)量以及獲得政府足夠的補(bǔ)貼，從而出現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)的低效率現(xiàn)象。

四、政府推動(dòng)城市生活垃圾分類(lèi)多元共治的路徑

政府主導(dǎo)城市生活垃圾分類(lèi)并不是事無(wú)巨細(xì)地參與垃圾分類(lèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，而是制定相應(yīng)的規(guī)則，通過(guò)制度規(guī)范培育支持市場(chǎng)和社會(huì)主體、激勵(lì)和強(qiáng)制居民參與垃圾分類(lèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高垃圾分類(lèi)的推進(jìn)效率。不僅如此，政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)垃圾分類(lèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，減少市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的參與障礙。具體路徑，見(jiàn)圖 2。