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德國經濟低碳轉型的政策環境和主要成就

2019-8-22 10:38 來源: 大大華人網

摘要：歐盟氣候變化行動計劃(ECCP)、德國家能源效率行動計劃(EEAP)、德能源與氣候一攬子計劃(IECP)三大成套政策框架，共同主導促進德國經濟低碳轉型。歐盟碳排放交易市場、生態稅等能效措施表現出明顯促進效果。德經濟低碳轉型成就持久而顯著，主要體現在能耗和碳排放總量、經濟碳密度等持續下降。德低碳轉型經歷對我國具有啟示和借鑒意義。

　　一、三大政府中長期行動計劃起主導作用

　　歐盟氣候變化行動計劃、德國國家能源效率行動計劃、德國能源與氣候一攬子計劃等三大成套政策框架，共同提供強力政策支持。需注意，在這些計劃實施前，有的節能減排措施已在推行，這些計劃框架提出后，以前已開展舉措被繼續納入到框架之中。

　　(一)歐盟氣候變化行動計劃(ECCP)。歐盟委員會2000年開始實施歐盟氣候變化行動計劃(ECCP)，其中2000～2004年為第一期。該計劃致力于形成系列政策措施，以減少二氧化碳排放。并保證歐盟按《京都議定書》要求實現減排目標：至2012年(原)歐盟15成員國相比1990年溫室氣體排放減少8％。ECCP和歐盟第6期環境行動計劃(2002～2012年)，在目標和內容方面有重合之處。第一期ECCP實施后，到2003年，當時歐盟25國都實現溫室氣體排放比基準年(大部分為1990)減少8％或更多。2005年10月，歐盟委員會發起第二期ECCP，目前第二期計劃仍處實施階段。連同第一期在內，歐委會將ECCP已經和正在實施的措施分歸到交叉減排、能源供應、能源需求、運輸、包括廢棄物管理在內的工業、農業林業、研究和開發(R&D)、結構和團結基金等8個類別之中(各類別具體措施參看附錄)。

　　(二)德國國家能源效率行動計劃(EEAP)。為貫徹歐盟“能源最終使用效率和能源服務”指令(2006/32/EC)，2007年9月27日，德國聯邦經濟和技術部(簡稱經濟部)提出國家能源效率行動計劃(EEAP)。該計劃提出其基本目標：2008～2016年，德國在歐盟碳排放交易體系(EU ETS)之外的最終能源消耗部門5年期能耗總量下降9％。計劃措施被分歸到私人房屋，商業、(部分)工業和(包括公共部門在內的)服務業，工業，交通運輸，交叉等6類不同能源消耗部門(各部門具體措施參看附錄)。

　　(三)德國能源與氣候一攬子計劃(IECP)。2007年8月，德國內閣提出能源與氣候一攬子計劃。計劃認為，此前德國已實現溫室氣體年排放相比1990年減少18％，而通過測算，實施該計劃，將能促使2020年相比1990年溫室氣體排放總量降幅超36％，從而，該計劃啟動實施，將能為實現2020年減排40％的目標做出重要貢獻。該計劃包括29項關鍵事項；另為配合計劃推進，2007年12月，德內閣提出14項法規修訂建議(法規建議和關鍵事項簡介參看附錄)。

　　二、部分措施在促進節能減排上表現出較好效果

　　歐盟碳排放交易市場(EU ETS)建成后，實現體系內碳減排定量控制；就各項能效措施而言，生態稅等被評價為取得較好效果。

　　(一)歐盟碳排放交易體系實現減排定量控制。

　　歐盟委員會按照歐盟減排目標要求，基于交易體系覆蓋范圍變化，按約低于2005年排放量6.5％的要求，安排EU ETS第2期(2008～2012年)年排放量限額。如表1所示，2008～2010年,盡管納入EU ETS的歐盟、德國企業都有所增加，但歐盟范圍許可限額三年基本保持穩定，德國范圍許可限額稍有增加；而從實際排放上看，2010年相比2008年，歐盟、德國企業排放量分別下降8.4％、3.8％(2010年相比2009年排放量有所反彈回升，主要是因為在全球金融危機背景下，2009年經濟衰退程度過深導致)。并且，2009、2010年全體系實際排放量都低于許可限額發放量。據歐委會公告，2013～2020年，ETS進入第三期，將按照2020年相比2005年排放量減少21％的目標原則，安排每年排放限額；目前初步確定，2013年排放限額19.27億噸，然后每年按平均降幅1.74％遞減。

表1 2008～2010年EU ETS歐盟和德國許可限額與實際排放

　　(二)生態稅等能效措施被評價為具有較好效果。如表2為ODYSSEE MURE數據庫編制的德國能效政策措施分部門效果歸類。

　　1.住宅。該部門高效措施數量達12項，若干法律法規被評價為高效，其中包括有生態稅改革和對家用電器實行能效標識。有兩項資金支持措施，即“現有建筑物能效現代化行動”、“KfW建筑物碳減排再開發行動”，也評價為高效，其余大部分資金支持措施評價為中效。該部門低效措施達13項，其中包括有部分資金和信息支持措施。

表2 德國能源效率措施分部門效果歸類

　　1對能夠獲得前后節能減排數量對比的措施，按“低效:<0.1％；中效：0.1％～0.5％；高效：≥0.5％”進行歸類；對不能獲得數量對比的措施，按專家判斷歸類。

　　資料來源：德國弗朗霍夫系統與創新研究所(Fraunhofer ISI)(2009年9 月)研究報告《德國能源效率政策與措施》(見于www.odyssee-indicators.org/publications) 第40頁，其基礎數據來自ODYSSEE MURE數據庫。

　　2.運輸。同樣是能源消費部門，運輸部門中被評價為高效措施數量相對較少，運輸部門被評價為中效、低效的措施數量則均達到10項。其中多項財政措施、行業自愿協議、多項信息措施等都被評價為中效。

　　3.工業。工業部門有5項措施被評價為高效，它們分別是首次工業界自愿協議、KfW中小企業新能效資金項目、后來工業界與政府之間的若干次自愿協議，而工業界第2次協議、通過《熱點聯產法案》、KfW環境項目開展的資金支持措施，生態稅改革則被評價為中效。該部門被評價為低效措施達15項。

　　4.服務業。該部門生態稅改革、《供熱條例》、工業界首次自愿協議、KfW中小企業新能效資金項目等被評價為高效，而其他若干法規措施、后來的自愿協議和2項資金支持措施，則被歸類為中效。該部門被評價為低效措施達13項。

　　三、德國經濟低碳轉型成就持續而顯著

　　德經濟低碳轉型成就體現在制度建設和節能減排效果等方面。一方面，碳減排市場制度建成且覆蓋面將繼續擴充；另一方面，1990年來，德碳排放總量、經濟碳密度持續下降，而制造業排放量降幅尤其顯著。

　　(一)市場制度框架歐盟碳排放交易體系(EU ETS)初步建成,并已在控制溫室氣體排放中發揮重要作用。未來該體系覆蓋范圍還將拓展，交易方式也將創新。EU ETS于2005年初在歐盟氣候變化行動計劃(ECCP)下啟動，目前覆蓋行業包括煉油煉焦、發電、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、造紙等，2008～2012年是EU ETS第2期。2009年，EU ETS覆蓋企業經許可實際排放總量18.73億噸，占歐盟全部CO2排放的46.2％；其中德國企業經許可實際排放總量4.28億噸，占德全部CO2排放的52％。按歐委會安排，從2013年開始，EU ETS還會將航空、船運、化工、部分有色金屬冶煉等行業，還有非二氧化碳溫室氣體納入該體系減控和交易對象范圍，且配額發放將由原來的分配逐步向拍賣過渡。EU ETS建成和擴充，意味著未來全歐生產性排放減少，將越來越以相對穩定的交易制度作為保證。

　　(二)德國能源消耗總量下降。1990～2009年間，德國年能源消耗總量總體趨于下降，其中1990～1994年持續下降，1995～2005年在波動中保持相對穩定，而后再繼續下降。總體上，1990～2009年，年國內能源消耗總量(油當量數)從3.57億噸降為3.27億噸，最終能源消耗總量從2.3億噸降為2.13億噸，人均能源消耗量從4.49噸降為3.99噸。

　　(三)德溫室氣體排放總量持續下降。1990年以來，德國二氧化碳排放總量和人均二氧化碳排放量基本呈連續下降態勢。1990、1995、2000年德二氧化碳排放總量分別為10.6、9.5、9.2億噸，2005年下降為9億噸，2008、2009年再分別下降至8.8、8.2億噸。1990年人均二氧化碳排放量為13.4噸，1995、2000、2005年分別為11.7、11.2、10.9噸，2008、2009年再分別降至10.8、10噸。

　　(四)德國GDP能源密度和排放密度持續顯著下降。在實現能耗和排放減少的同時，德GDP保持增長態勢，因此1990年來德單位GDP對應能源消耗量和碳排放量持續顯著下降。這種趨勢表明，德經濟增長已和碳排放增加脫開關系。

　　(1)1990～2000年。GDP能源消耗密度從2.05萬噸油當量/億歐元降為1.67萬噸油當量/億歐元，降幅18.5％，年均降2％；GDP碳排放密度從6.11萬噸二氧化碳/億歐元降為4.45萬噸二氧化碳/億歐元，降幅27.2％，年均降3.1％。

　　(2)2000～2009年。GDP能源消耗密度從1.67萬噸油當量/億歐元降為1.51萬噸油當量/億歐元，降幅9.6％，年均降1.1％；GDP碳排放密度從4.45萬噸二氧化碳/億歐元降為3.79萬噸二氧化碳/億歐元，降幅14.8％，年均降1.8％。

　　(五)主要生產和消費部類都實現碳排放減少。如表3示，

表2 1990～2009年德國主要生產消費部類CO2排放量(億噸)

　　11990～2009年。

　　1990～2009年德國全部碳排放總量下降22.4％。2009年，位居碳排放量最高的部門仍是能源生產業，1990～2009年該行業碳排放降幅達19.9％。制造業建筑業也是重要排放部門，1990～2009年排放降幅高達42％。住宅則是碳排放量相對較高的消費部門，1990～2009排放減少20.9％。以運輸部門排放降幅最低，為6.2％，該部門只是在2000年后才表現出碳排放持續減少。

　　四、德國經濟低碳轉型經歷提供有益啟示與借鑒

　　在經濟低碳轉型，特別是傳統制造業綠色發展方面，德國和歐盟已走在世界前列。德政策框架和顯著成就，對我國政府、企業和相關社會方面決策都能提供有益啟示和借鑒。首先，德經歷表明，通過持續不懈的努力，經濟增長和節能減排能夠實現并行不悖。甚至，部分節能減排舉措，如可再生能源和能效產品開發，碳排放制度框架建設，還能為經濟提供新增長點。其次，節能減排是一項大系統工程，需要全方位動員、社會各方長期參與才能取得好效果。從德經歷看，市場制度、法規修訂、資金支持、企業引導、社會認知等方面工作都要做到相互配套、措施細化、落到實處。還有，歐盟和德國的制度和政策框架建設值得跟蹤借鑒。諸如碳排放市場、法律法規、財政金融政策、社會引導和宣傳方法，都可以根據我國實際情況，跟蹤和學習。另外，經濟低碳轉型中涌現的新技術、新產品、新標準，將為中德中歐經貿合作提供新機遇。中國企業應密切關注歐盟、德國低碳技術、產品開發的新動態，并在全球經濟低碳轉型過程中，主動與德方開始競爭和合作；中國相關政府部門則應密切關注歐盟、德國在產品規格、標準等方面公共管理的新動向，及時出臺和調整促進和引導政策，并努力為中德綠色產品和技術的經貿活動營造有利環境。

　　附錄：三大中長期行動計劃具體措施簡述

　　(一)歐盟氣候變化行動計劃(ECCP)。

　　1.交叉減排措施。其中最重要的是以“2003/87/EC”指令做出“歐盟碳排放交易(EETS)”安排，即對當時25成員國約11500家企業每年規定二氧化碳排放許可限額，限額可交易，交易市場2005年1月開始運作。為配套EETS安排：在歐盟碳排放交易安排下配套開展清潔發展機制(CDM)和聯合實施機制(JI)；建立溫室氣體排放監控機制。

　　2.能源供應措施。包括：出臺指令，促進可再生能源供電；出臺指令，促進運輸工具使用生物燃料；出臺指令，促進熱電聯供系統；以通訊方式發起“生物質行動計劃”，規定在供熱、電、油中所使用生物質從2003年的6900噸油當量提升至2010年的1.5億噸油當量；以決議方式規定在“歐洲智能電力(IEE)”計劃中面向可再生能源的資助額度。

　　3.能源需求措施。包括：頒布建筑物能源績效指令，規定各成員國須設定最低能源績效標準，建筑物出售和外租須出示能效證書；頒布室內家電能源標識系列指令，規定家電須標明能效等級；頒布指令，為耗能產品設定生態設計要求；頒布指令，提議2008～2017年，一般商務領域能耗下降9％，并規定各成員國在2007年6月30日前準備首次能源效率計劃；2006年3月提出能源效率行動計劃，要求各級政府實施系列法和措施，預定2020年能源節約程度達20％；以指令要求從2007年10月30日始，在工業農業企業排污許可管理中，將能效要求納入“最佳可獲得技術”(BAT)考察范圍；2003年始推進驅動挑戰計劃，歐委會分期撥款(2005～2006年為18億歐元)，提高驅動系統能效；2003年始，推進“歐洲智能能源(IEE)”計劃中節能部分，特別面向工業和建筑物領域，提供能效支持；2005～2008年，開展可持續能源歐洲運動；發布手冊，指導成員國開展考慮能源效率的綠色公共采購；2006年6月發起氣候變遷認知運動，提升各國公民關于氣候變遷的認知和行動參與。

　　4.運輸措施。包括：推進歐盟新產轎車降低二氧化碳排放戰略，預定從1995年每公里平均186g降至120g，上述目標建立在3方面行動基礎上，即和制造商自愿協議，規定新轎車上市提供二氧化碳排放信息，征收轎車排放稅；以白皮書方式提出促進“公路鐵路水路諸運輸方式平衡”，并撥付款項開展相關行動；以白皮書方式提議將公路設施使用稅征收范圍擴大至3.5噸以上汽車；以指令形式將最低限額稅征收范圍從礦物油延伸至用作驅動和加熱燃料的煤炭、天然氣、電力，并授權成員國政府為減排企業提供稅收優惠；建議轎車空調系統停止排放氟化物；以指令規定面向“歐洲智能電力(IEE)”計劃“駕駛”部分撥付資金。

　　5.包括廢棄物管理在內的工業措施。包括：建議規制氟化物等溫室氣體排放；防控歐盟碳排放體系外企業溫室氣體排放；降低陸地甲烷排放；實施廢棄物防止和回收主題戰略。

　　6.農業林業措施。包括：將氣候變化納入歐盟農村發展政策；歐盟共同農業政策支持能源作物開發；降低土壤氧化二氮排放。

　　7.研究和開發(R&D)措施。包括：以決議推進氣候變化關聯研發，其中，歐盟第6期研發框架(2002～2006年)已直接或間接向氣候變化撥付20億歐元資金，另向核研究撥付12億歐元；歐委會提議第7輪研發計劃框架(2007～2013年)預定將向氣候變化領域分配資金超過110億歐元，另撥付42億歐元用于核能研究；以法規落實LIFE環境基金計劃(2000～2006年)資金預算9.57億歐元，建議該基金計劃繼續延伸至2007～2013預算期。

　　8.結構和團結基金措施。將氣候變化考慮納入該基金立項決策。2000～2006年基金款項總計2350億歐元，其中，與氣候變化相關的可持續發展運輸項目受益 120億歐元、環境技術12億歐元、可再生能源80億歐元，廢棄物管理20億歐元。

　　(二)德國國家能源效率行動計劃(EEAP)。

　　1.私人房屋。包括：出臺《能源節約法令(2002年2月1日)》；執行《供熱成本計費指令》(1989年1月20日版)；對建筑物開展現場能源咨詢(1991年開始)；德復興信貸銀行(KfW)以長期低息貸款面向新舊建筑物，開展碳減排再開發項目(2001年2月始)；KfW以長期低息貸款面向現有建筑物，開展碳減排項目(1996～2004)；KfW以長期優惠貸款開展住所現代化項目(2003～2004)；KfW以長期低息貸款面向新建筑物開展生態建筑物項目(2005年初開始)；在業主住宅補貼框架下提供生態補貼(2002年結束)；執行《能源消費標識法令》(2002年始)；為可再生供熱市場項目提供激勵(1999年9月始)；發起“促進太陽能供暖”行動(由環境部、行業協會和部分企業共同提供資金,DENA(能源署)實施，2002年開始)；發起“能源效率行動”(由經濟部、環境部共同提供資金，2002年始);開展“氣候保護運動”(DENA實施，2002～2004年)；為優惠融資和其他服務推出能源熱線和互聯網信息平臺(DENA實施，2001年始)；由聯邦消費者協會提供節能指導(經濟部出資)；(由多個聯邦部和DENA共同)就能源效率和氣候保護問題發行出版物和開展廣告宣傳；開展旨在為能效創新提供分類和信息服務的“未來房屋”運動(DENA和聯邦運輸部共同負責)；(聯邦運輸部出資，DENA實施)涉及超140座新建筑物的(能效)標準再開發示范項目。

　　2.商業、(部分)工業和(包括公共部門在內的)服務業。主要包括：在聯邦政府不動產節能和能效項目中引入第三方融資；若干州政府實施的“50/50”學校節能措施促進項目(節省的能源成本在學校和主管政府之間平分)；由聯邦和州政府共同公布《能源節約指南》；實施旨在推動能源管理專家培訓的促進項目；市政當局雇用能源管理專家；在聯邦政府建筑物范圍，實現2008～2012年能源性CO2年排放降低30％，其中聯邦環境部提前至2005年實現；(2001年發布)聯邦政府不動產可持續建筑物指南；由DENA為聯邦政府38處不動產承包合同提供建議(2002年始)；開展聯邦建筑物能源相關再開發項目；為總結面向消費者的能源消費建議，在聯邦政府不動產范圍安裝監控技術裝置。

　　3.工業部門。包括：旨在推動電、燃氣市場自由化和提升能源生產效率，執行《能源管理法》(1998年4月頒布，2005年7月修訂)；工業部門簽署系列自愿協議：1995年由14個工業部門首度簽署關于改進節能和碳減排的自愿協議，這些部門能占工業部門能耗的2/3，其設定目標是1987～2005年，其能耗降低20％以上，1996年更大范圍工業部門以“防止全球變暖聲明”形式再提升該協議，2000年11月協議再次更新，隨后經濟界和德國政府還另就碳減排簽署該協議補充協議；實施《熱電聯供法》(2002年3月19日始)；執行旨在控制污染物排放的《中小點火設備法令》(1997年3月頒布，2001年7月更新)；由KfW面向中小企業節能投資開展環境項目投資；面向企業節能和可再生能源應用，開展提供低息貸款的環境保護和節能項目；由環境部開展能源新技術新工藝示范項目；旨在向消費者宣傳節能措施，由德電力企業開展系列面向需電方管理項目；旨在提供能效信息，DENA和行業協會發起壓縮空氣運動(2004年結束，2005～2008年在德能源效率行動框架下繼續)。

　　4.交通運輸業。主要包括：執行《公路稅法》，從1997年起，在規定年限內特別面向低碳排放私人轎車降低公路稅；德汽車行業和政府簽署自愿協議，承諾1990～2005年在德制造新注冊汽車燃油消耗減少25％；對重型商用車在某些聯邦路段引入通行稅(起于2002年4月，2005年1月更新)；面向汽車常規性開展氣體排放檢查(1993年始)；執行《市政交通資助和地區化法案》，以為改善都市、市鎮和鄉村交通和客運提供資助；聯邦政府在“為未來投資計劃”框架下，著眼于減排和降低能耗，再撥付31億歐元用于鐵路基礎設施投資；著眼于發展生物燃料和創新驅動技術，實施聯邦政府燃油戰略；著眼于提高驅動技術能效要求，聯邦政府和行業一道，繼續加強“新驅動技術運動”相關工作；(依歐盟1999/94/EC指令)出臺和私用轎車相關的能耗標識法令；對就業者通勤(上下班)費用做出財政安排(2007年1月1日始，目前補貼仍適用于20公里以上通勤者)。

　　5.交叉部門。主要包括：執行《能源節約法令》(始于1976年7月22日，2005年9月更新，主要促進建筑物節能)；執行《除私人建筑外節能法令》,對新建筑引入“能源證書”(2002年1月實施，2006年更新)；(自2003年1月以來，連續5期)征收生態稅，其中經歷對礦物油氣加稅、引入電力稅、免除生物燃料稅等改革；為促進建筑物能效提高，執行《建筑師和工程師津貼法令》(2002年第5次修訂)；推行“(綠色天使)環保標志”；對電子信息和消費者電子產品，推行能源標識；州政府開展眾多基金支持項目(經濟部在互聯網上設立全歐、德國和州基金項目數據庫)；由經濟部、教研部、運輸部等聯合出資組織建筑物能效調查研究；(從上世紀80年代后期開始)在聯邦、州和地方政府層面成立能源機構(聯邦級機構即DENA);基于歐盟協議，在辦公室設備推行自愿貼附“能源之星”標志；2006年1月始，以“創新能源技術”為主題執行第5期能源研究計劃；通過互動、咨詢等形式，面向消費者發起“氣候渴求保護”主題運動。

　　(三)德國能源與氣候一攬子計劃(IECP)。

　　1.法規修訂建議。2007年12月，內閣提出14項法規修訂建議；主要著眼于推動立法建議的落實，內閣擬最遲于2008年5月21日前向國會建議立即啟動部分法規修訂。

　　(1)能源效率領域(5項)。修訂《熱電聯產法》，以鼓勵高能效熱電聯產技術推廣；修訂《能源工業法（EnWG）》，以推動電力計量市場自由化和促進計量技術創新；就《能源節約條例（EnEV）》提出報告和修訂草案，擬從2009年開始將建筑物能效標準平均收緊30％，初步預定2012年再收緊30％；修訂關于“清潔發電廠”法律條文，擬建議修訂《聯邦排放控制法(BlmSchV)實施條例》第37條，以為新發電廠氧化氮排放設定標準；建議為高能源效率產品和服務出臺政府采購指南。

　　(2)可再生能源領域(3項)。修訂《可再生能源優先法(EEG)》，新增關于海上風電園費率條款；修訂《可再生能源供熱法(EEW?rmeG)》，政府支持現有建筑物采用可再生能源供熱的資金支持，將從2005年的1.3億歐元，增加到2008、2009年分別為3.5、5億歐元；修訂《燃氣管網接入條例》，以促使沼氣接入燃氣管網，至2030年將其占燃氣比率提升到10%。

　　(3)生物燃料領域。修訂《生物燃油定額法》，將生物燃油占比至2020年提升至20%；制訂《可持續發展條例》，保證生物質開發，厘定農地可持續管理和自然保護區維護最低標準；修訂《燃油質量條例》；批準《燃油氫化條例》，促進生物燃油可氫化。

　　(4)運輸領域(1項)。建議以排放物和CO2為基礎改革機車稅。

　　(5)非二氧化碳溫室氣體排放領域(1項)。建議制訂《為保護氣候減少化學物排放條例》。

　　2.29項關鍵行動。

　　(1)熱電聯產(CHP)，經濟部負責，目標是2020年CHP企業發電占到20％。

　　(2)提升可再生能源電力比重，經濟、環境、運輸建筑部共同負責，目標是2020年可再生能源發電占比達25％～30％。

　　(3)碳捕捉和儲存(CCS)技術,經濟、環境、運輸建筑、教研部共同負責。

　　(4)智能計量,經濟部負責。

　　(5)清潔發電站技術，環境部負責。

　　(6)引入現代能源管理系統，財政部負責，將采取和能源稅電力稅減免掛鉤方式，促進企業使用能源管理系統(EMS)。

　　(7)為(建筑物之外)氣候保護和能源效率開展多項支持行動，環境部、經濟部、運輸建筑部、農業部共同負責，預定除保持這些行動原資金支持力度外，2008年將追加來自碳排放許可拍賣資金中的4億歐元作為補充經費。

　　(8)能源效率產品推廣促進，經濟部負責，其中產品自愿貼附生態標簽工作，由環境部負責。