2019年正值京津冀協同發展戰略實施五周年，習近平總書記親臨三地視察并對京津冀協同發展提出殷切期望。作為中國北方重要的經濟增長區域，京津冀地區面臨溫室氣體控排與適應氣候環境影響的現實壓力，而應對氣候變化協同立法的缺位也日益成為阻礙三地高質量發展的桎梏。在國家大力推動京津冀協同發展戰略的背景下，將低碳發展融入到三地生態文明一體化建設中，探索京津冀應對氣候變化協同立法的路徑，具有現實必要性與可行性。
一、應對氣候變化協同立法的必要性
（一）國家履行國際承諾需要地方政府的有效參與
在巴黎氣候大會之后，我國鄭重承諾了未來10年國家所需完成的應對氣候變化目標，其實現與否關乎我國的國際聲譽和形象。2018年12月達成的《巴黎協定》實施細則圍繞國家自主貢獻的透明度框架與盤點規則進行了更加詳細的規則制定，這對包括我國在內的締約國也提出了更高的履約要求。在國內實施過程中，一系列國際承諾需要中央向地方進行任務分解，省級政府是完成國家
減排目標的重要實施單元。京津冀三地中包含了國家重要的低碳城市和
碳交易試點，未來勢必要承擔國家的重點減排任務。因此，如能將應對氣候變
化工作由
政策層面上升為地方協同立法，將為京津冀三地完成國家減排目標，實現區域一體化發展的低碳轉型提供法律保障。
（二）京津冀溫室氣體控排工作亟待形成合力
與大氣污染物的跨行政區域流動相類似，導致氣候變暖的溫室氣體具有更強的跨界性與全球流動性。由于我國省級政府的管理完全基于行政區域劃分，在各地分別追求目標完成的同時，很可能導致相鄰地區控制溫室氣體排放規劃的錯位，甚至帶來碳泄漏和某些政策措施的競合。任何一個地方控排取得的減控排效果很可能會被其他地區增加的排放所抵消。如果京津冀三地“單兵作戰”，也勢必事倍功半，大大影響控排措施的實施效果。事實上，京津冀三地經濟發展水平存在差異，
北京在疏導非首都功能的過程中，可能會將部分高
碳排放產業遷離轉移至周邊地區來實現自身減排，但從京津冀區域整體控排效果看，北京排放量的減少可能會導致承接省市排放量的增加，從而帶來區域整體控排效果的降低。溫室氣體協同控排任務的艱巨性，需要京津冀三地整合資源，發揮各自優勢，通過整體規劃統一減緩氣候變化工作，而協調立法則是推進工作的重要保障。
（三）京津冀分散立法亟待進行整合
京津冀三地雖還沒有制定應對氣候變化的專門地方
法規或規章，但都分別出臺了與減緩或適應氣候變化相關的法律文件。這些雖然對應對氣候變化工作開展起到一定的推動作用，但由于立法目標或立法功能等因素的差異，立法不能自動有效協同三地工作。北京市顯然走在了前列，以三地《濕地保護條例》為例，只有北京立法提到了發揮濕地調節氣候、固碳釋氧、改善空氣質量等功能。因此，改善三地的分散立法局面，將三地各自應對氣候變化相關先進制度和實施標準相統一，對于保障三地協同應對氣候變化工作的有效開展具有現實意義。
二、應對氣候變化協同立法的可行性
（一）京津冀三地協同發展戰略的重要指引
《京津冀協同發展生態環境保護規劃》（2015）的發布，為京津冀生態環境保護明確了目標任務、實現路徑和體制機制保障。京津冀三地人大常委會更是以《大氣污染防治條例》等地方立法為抓手，在生態環境協同治理上邁出了實質性步伐。三地陸續通過了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》（2015）、《京津冀人大立法項目協同辦法》（2017）等協同立法機制文件，同時也將三地協同立法實踐與中央規劃和法律的實施對接作為重要考慮因素，及時清理三地現有立法中不協調的法規規章，探索建立三地立法的交叉備案制度，確保存量立法和增量立法的雙向協同。在京津冀三地協同立法機制逐步走向成熟的背景下，開展應對氣候變化協同立法具有現實可行性。
京津兩地率先開展各自
碳市場試點建設已有五年時間，并出臺了各自碳市場管理的地方規范性文件。
河北省雖然沒有成為省級試點，但河北承德卻與北京聯手打造了全國首個跨區域碳交易市場，承德市作為河北省的先行地區，轄區內
水泥企業作為首批重點排放單位被納入北京碳市場，承德的減排項目可視同北京本地項目進行抵消使用。在2017年底國家碳市場漸進性啟動的背景下，河北省也即將啟動本省碳市場，京津兩地的碳市場納入全國體系也只是一個時間
問題。在此背景下，京津冀三地在進行應對氣候變化協同立法的過程中，可以將三地跨區域碳市場制度的優先協同以及未來與國家的銜接作為重要抓手。
（三）京津冀地區可實現氣候變化與大氣污染的協同治理
京津冀地區是我國大氣污染的重災區，三地在各自《大氣污染防治條例》的立法中積累了豐富的協同經驗，治霾已經成為三地環境治理工作的重中之重。由于大氣污染物與溫室氣體排放的同步性，對能源、工業、
交通等溫室氣體排放源進行管制的同時，也會帶來減少大氣污染物排放的協同效果。如果三地能夠通過協同立法推動碳市場、清潔能源、
節能增效、綠碳增匯等制度的協調規劃，將會在長期內促進三地經濟體系的低碳轉型，同時帶來大氣污染物排放減少的同步利好效果。
三、推動三地應對氣候變化協同立法的建議
`（一）協同立法的路徑選擇
發揮立法對京津冀應對氣候變化工作的引領與保障作用，可以從國家推動、三省市協同立法，以及各自漸進式立法進行路徑選擇。首先，三地可以聯合推動在國家層面出臺一部適用于京津冀地區應對氣候變化領域的特殊立法。三地可以聯合提請全國人大常委會法工委或國務院有關部門，在研究制定立法規劃或年度立法工作計劃時將《京津冀應對氣候變化條例》納入其中，優先加以推動。國家立法發揮著主導性作用，有利于三地應對氣候變化工作的頂層設計。其次，可以考慮三省市加強立法項目的協同，將應對氣候變化立法中關聯程度較高、需要相互銜接的領域，作為三省市協同立法的重點。對制定《京津冀應對氣候變化條例》，京津冀三地人大立法部門可以共同討論修改，草案制定后應交由三地省級人大常委會分別批準。最后，也可以考慮由三地分別優先出臺適合本地區的規定，待先行先試積累經驗后，再由三地通過協作機制提取有益經驗聯合制定條例。
（二）協同立法的制度銜接
協同立法的內容銜接包括理念、原則與具體制度等。在立法理念上，應以“協同”為指導，在立法內容上主動銜接，實現法律文件中原則與規則內容的協調統一。在立法原則上，三地應當秉持利益協調、減適并重、公眾參與等基本原則。在具體制度層面，考慮到三地存在產業側重不同的經濟發展模式，立法內容中減緩氣候變化條款應納入協調三地不同發展階段特點的統一規劃制度，并應考慮發揮大氣污染治理協同效應的需要，同時注重建立三地間基于氣候變化的生態補償機制，尤其是經濟較發達的京津地區對河北省部分地區的補償。在適應氣候變化方面，可以根據三地面臨的現實威脅，圍繞極端天氣應對、水資源利用等方面展開。此外，還應當納入相關保障性條款，統籌組織機構協調、資金調配、技術創新、能力建設等內容。
（三）協同立法的智力支持
鑒于區域內應對氣候變化協同立法經驗的不足，三地可以協調整合各種資源，形成上下聯動、多方支持的工作推動格局。調動國家、本地區、其他省市以及國際智庫為三地協同應對氣候變化立法提供智力支持。三地可以依托高等院校、科研機構、環境交易所等研究機構或實務部門，聘請環境保護、應對氣候變化和低碳經濟法律領域專家，為三地協同立法的開展建言獻策。
