用能權(quán)是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)及煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)下，用能單位經(jīng)核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源消費(fèi)量的權(quán)利。2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》[1]，明確提出自2017年起，我國將在浙江、福建、河南、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，并逐步完善方案，2019年試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，將在2020年開展試點(diǎn)效果評估，視情況逐步推廣。本文將對用能權(quán)交易試點(diǎn)之一的河南省進(jìn)行政策進(jìn)展梳理和市場要點(diǎn)解析，對河南省提出進(jìn)一步發(fā)展用能權(quán)交易市場的政策建議。

《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》印發(fā)后，河南省積極響應(yīng)國家規(guī)劃，于2016年12月29日印發(fā)《河南省“十三五”節(jié)能低碳發(fā)展規(guī)劃》[2]，明確提出將通過建立能耗消費(fèi)報告、審核和核查制度，建立相關(guān)獎懲機(jī)制，完善交易爭議解決機(jī)制、設(shè)立交易調(diào)節(jié)基金等措施，推進(jìn)用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。隨后河南省在2017年1月印發(fā)的《河南省“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃》[3]中也提出推動用能方式變革，“開展用能權(quán)有償交易，逐步構(gòu)建統(tǒng)一的交易系統(tǒng)，推動能源要素更高效配置”。2017年4月，《關(guān)于組織開展河南省全民節(jié)能行動的通知》[4]指出，率先在工作基礎(chǔ)較好、試點(diǎn)積極性高、具有一定代表性的鄭州、平頂山、鶴壁、濟(jì)源等省轄市及其轄區(qū)內(nèi)年耗能5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的重點(diǎn)用能單位開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。

經(jīng)過一年多的方案設(shè)計和制度規(guī)劃，河南省人民政府于2018年7月18 日印發(fā)《河南省用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)實施方案》[5]，將鄭州市、平頂山市、鶴壁市、濟(jì)源市4市有色、化工、鋼鐵、建材等重點(diǎn)行業(yè)年耗能5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的用能企業(yè)納入試點(diǎn)范圍，共涉及52家單位[6]。2020年,根據(jù)試點(diǎn)實施效果,逐步將試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到全省年耗能5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的用能單位。2019年3月23日，《河南省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》印發(fā)，規(guī)范用能權(quán)市場的建設(shè)和運(yùn)行，隨后在2019年5月22日，河南省發(fā)改委發(fā)布《河南省重點(diǎn)用能單位用能權(quán)配額分配方法（試行）》，對年度用能權(quán)配額的發(fā)放和清繳做出了相應(yīng)規(guī)定。

與碳排放權(quán)等其他環(huán)境權(quán)益交易市場相比，用能權(quán)交易涉獵更廣。用能權(quán)交易的核心是通過設(shè)定能源消費(fèi)總量控制上限，并通過市場交易手段使能源向更高效利用的領(lǐng)域配置，倒逼用能單位節(jié)能改造，轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，從而控制能源消耗總量和優(yōu)化能源使用效率。從河南省發(fā)布的各項政策來看，河南省用能權(quán)交易試點(diǎn)工作有以下幾個特征。

（一）差異化配額分配制度

河南省用能權(quán)配額采取免費(fèi)和有償相結(jié)合的分配辦法，在市場初期以免費(fèi)分配為主，適時引入有償分配制度，并逐步提高有償分配比例。省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)制定全省配額分配方案，以年度綜合能源消費(fèi)量為確權(quán)品種，以噸標(biāo)準(zhǔn)煤為計量單位，煤炭作為主要的確權(quán)因素，嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)。

配額分配采取差異化措施：對年度能源消費(fèi)報告期內(nèi)穩(wěn)定運(yùn)行滿一年及以上的既有產(chǎn)能，綜合根據(jù)行業(yè)生產(chǎn)流程、能源消費(fèi)特點(diǎn)和產(chǎn)品類型，采取不同配額分配方法。鋼鐵、化工等生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為復(fù)雜的行業(yè)，采用歷史總量法；建材、有色等生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為單一的行業(yè)，采用產(chǎn)量基準(zhǔn)線法。對截至履約年度12月31日投產(chǎn)不滿一年的新增產(chǎn)能，則在穩(wěn)定運(yùn)行滿1年后，綜合考慮固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見和年度產(chǎn)品產(chǎn)量核定其初始用能權(quán)配額。

（二）強(qiáng)制與自愿參與結(jié)合，市場初期以履約為主

河南省用能權(quán)交易主體為重點(diǎn)用能單位以及自愿參與履約單位。重點(diǎn)用能單位是指年綜合能源消耗5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上且納入省用能權(quán)交易試點(diǎn)范圍且參與市場交易活動并完成履約義務(wù)的用能單位。該準(zhǔn)入門檻略高于目前碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的準(zhǔn)入門檻[7]。另外，河南省用能權(quán)交易市場還鼓勵未納入試點(diǎn)范圍的用能單位自愿參與市場交易，增加市場活性，也為用能權(quán)交易更大廣度和深度的推廣奠定基礎(chǔ)。

在市場建設(shè)初期，用能權(quán)交易以企業(yè)履約為主，發(fā)揮其對河南省能源消費(fèi)總量控制的作用。試行的配額分配方法中規(guī)定，用能權(quán)年度配額分兩次發(fā)放，于履約年7月31日前發(fā)放預(yù)發(fā)配額總量的60%，次年完成能源消費(fèi)量數(shù)據(jù)審核后，根據(jù)履約年度實際產(chǎn)量進(jìn)行核定，多退少補(bǔ)。謹(jǐn)慎的配額分配方式可以避免配額分配過緊打擊企業(yè)積極性或過松對市場產(chǎn)生沖擊，但此種措施會造成用能單位謹(jǐn)慎對待手中配額，對配額的持有以履約為主，在交易市場上惜售。

（三）探索用能權(quán)補(bǔ)償機(jī)制及市場調(diào)節(jié)機(jī)制

暫行辦法中提到探索用能權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，在交易中鼓勵生產(chǎn)和使用可再生能源，可再生能源不計入年度綜合能源消費(fèi)量，鼓勵通過利用可再生能源、實施節(jié)能技術(shù)改造項目實現(xiàn)的自愿節(jié)能量參與用能權(quán)交易。此舉可刺激企業(yè)使用可再生能源，一定程度上解決可再生能源的消納問題。

辦法中還提到，省發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門建立市場調(diào)節(jié)機(jī)制，維護(hù)用能權(quán)交易市場穩(wěn)定。在配額分配中政府預(yù)留一定量的配額（比例未公布）用于新增產(chǎn)能和市場調(diào)節(jié)。兩個機(jī)制的實施仍在探索過程中，細(xì)節(jié)尚未公布。

（四）公開透明的交易信息公示制度

河南省用能權(quán)市場制度設(shè)計時注重政府引導(dǎo)和市場交易相結(jié)合，遵循公平、公正、公開和誠信原則，全過程實行電子化、信息化管理，強(qiáng)化監(jiān)督制約。用能權(quán)交易機(jī)構(gòu)需建立交易信息公示制度，及時公布成交價格、成交量、成交金額等重要交易信息，定期向省發(fā)展改革委報送月度交易數(shù)據(jù)、季度工作報告和經(jīng)審計的年度財務(wù)報告，保證信息的公開透明。

同時省發(fā)改委也建立重點(diǎn)用能單位、第三方審核機(jī)構(gòu)、用能權(quán)交易機(jī)構(gòu)等企業(yè)及個人的信用檔案，定期公布用能權(quán)交易及履約情況，對履約中存在嚴(yán)重失信的企業(yè)進(jìn)行公示并推送至河南省信用信息共享平臺，開展聯(lián)合懲戒。

（一）學(xué)習(xí)總結(jié)碳排放交易市場先行先進(jìn)經(jīng)驗

河南省的用能權(quán)交易市場機(jī)制設(shè)計與我國試點(diǎn)碳市場的現(xiàn)行機(jī)制原理上有許多相似之處，都是在總量控制的前提下進(jìn)行交易履約，并設(shè)置了抵消機(jī)制來豐富納管企業(yè)履約方式及延伸作用范疇，其設(shè)定的總量控制目標(biāo)滿足全省能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)及煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)的要求，并綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、污染防治攻堅等因素。目前河南省用能權(quán)交易市場尚未開市，而試點(diǎn)碳市場自2013年啟動，已運(yùn)行了一段時間，出現(xiàn)了一些問題也積累了一定經(jīng)驗。建議河南省在正式開始用能權(quán)交易前，先學(xué)習(xí)總結(jié)試點(diǎn)碳市場的先行經(jīng)驗，包括如何設(shè)置總量控制目標(biāo)、抵消機(jī)制的應(yīng)用條件和限制、市場穩(wěn)定機(jī)制的啟動條件、金融產(chǎn)品的推出等。

（二）加強(qiáng)利益相關(guān)方能力建設(shè)

用能權(quán)交易屬于新興的市場理念，國際國內(nèi)可參考的成熟經(jīng)驗較少，這方面的人才也較稀缺。而交易涉及的利益相關(guān)方較多，既有政府和相關(guān)企業(yè)，也有進(jìn)行審核、核查的第三方機(jī)構(gòu)，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏都會影響市場的良性運(yùn)行。因此河南省可定期對利益相關(guān)方進(jìn)行能力建設(shè)，使政府相關(guān)人員配備市場運(yùn)行背景知識和能力，保證制度設(shè)計的合理性；履約企業(yè)相應(yīng)人員具備相應(yīng)操作能力，可保證市場的順利運(yùn)行；第三方核查機(jī)構(gòu)人員具備核查資質(zhì)和能力，保證核查的公允和專業(yè)性。

（三）對現(xiàn)有制度進(jìn)行完善

如前文所述，河南省用能權(quán)市場還在前期探索中，用能權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和市場調(diào)節(jié)機(jī)制等配套機(jī)制的具體細(xì)則有待完善。目前試點(diǎn)方案的設(shè)計以企業(yè)履約為主，利用市場手段達(dá)到河南省能源消費(fèi)控制總量目標(biāo)。如果要形成真正意義上的用能權(quán)交易市場，并保證市場活躍度，還需要放寬市場的準(zhǔn)入要求，強(qiáng)化市場交易屬性，吸引更多投資者進(jìn)入。因此河南省應(yīng)對現(xiàn)有交易制度進(jìn)行完善，在市場穩(wěn)定運(yùn)行的前提下，找準(zhǔn)時機(jī)推行抵消機(jī)制，對可再生能源進(jìn)行消納，同時應(yīng)制定規(guī)則，對啟動市場調(diào)節(jié)機(jī)制的要求進(jìn)行提前設(shè)計，確保交易市場公允。

（四）及時總結(jié)試點(diǎn)工作，為全國推廣提供地區(qū)經(jīng)驗

試點(diǎn)工作是為用能權(quán)市場2020年后在全國范圍內(nèi)推廣做前期準(zhǔn)備。目前四個用能權(quán)試點(diǎn)均已展開試點(diǎn)工作，比如同為試點(diǎn)的浙江省在2018年12月宣布分三階段建設(shè)本省用能權(quán)交易市場。兩試點(diǎn)的市場建設(shè)方案不盡相同，為用能權(quán)市場全國范圍內(nèi)推行做不同嘗試。河南省在試點(diǎn)建設(shè)中應(yīng)注意總結(jié)工作經(jīng)驗，定期召開利益相關(guān)方聽證會，收集各方對市場運(yùn)行的意見，對重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行針對性解決，并加強(qiáng)與其他試點(diǎn)地區(qū)的溝通交流，在完善試點(diǎn)工作的同時也為全國范圍內(nèi)推廣用能權(quán)交易提供經(jīng)驗。

附注

[1] 資料來源：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)， http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201609/t20160921_819068.html

[2] 資料來源：北大法寶網(wǎng)站http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=4bd4b9d0e59792e407c6da613b20a0cebdfb

[3] 資料來源：河南省人民政府官網(wǎng)，https://www.henan.gov.cn/2017/05-24/270780.html

[4] 資料來源：鄭州市人民政府官網(wǎng)，http://www.zhengzhou.gov.cn/news4/404919.jhtml

[5] 資料來源：河南省人民政府官網(wǎng)，https://www.henan.gov.cn/2018/07-30/666168.html

[6] 數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國中央人民政府，

http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/06/content_5312008.htm

[7] 注釋：目前我國碳市場試點(diǎn)地區(qū)控排企業(yè)納管標(biāo)準(zhǔn)不一，大多數(shù)設(shè)定在年排放10000噸二氧化碳以上，按照一噸標(biāo)煤燃燒釋放約2.67噸二氧化碳，5000噸標(biāo)煤燃燒釋放二氧化碳約為13350噸二氧化碳。

作者：

洪睿晨 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員

指導(dǎo)：

崔瑩    中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實驗室負(fù)責(zé)人