中國經濟的低碳轉型之路 

　　低碳并不是一個抽象的概念，而是在一個具體的社會經濟背景下，基于特定的社會經濟發展階段、特定的能源資源稟賦、特定的科技發展水平和創新能力，以及特定的社會意識基礎與價值判斷和體制能力等因素，而最大限度提高碳生產率的一種發展模式。

文 | 鄒驥 能源基金會（美國）北京辦事處總裁

崔學勤 清華大學地球系統科學系博士后

　　在索羅等人開創的傳統經濟增長理論框架中，并未納入對氣候變化、環境這樣外部環境因素的考慮。然而，自上世紀七八十年代以來，關于全球氣候變化的科學觀測和理論發展取得了長足的進步。日益增多的證據表明，氣候變化對社會經濟增長潛力的影響是顯著存在和巨大的。

　　在這樣的背景下，將氣候變化納入經濟增長理論的框架，研究保障全球經濟的長期可持續發展的應對之策，其重要性顯而易見。

　　2018年10月8日，瑞典皇家科學院宣布，威廉·諾德豪斯因其“將氣候變化納入長期宏觀經濟分析”的研究工作，與另一位美國經濟學家保羅·羅默共同獲得2018年諾貝爾經濟學獎。

　　諾貝爾經濟學獎所獎勵的是諾德豪斯在幾十年前所做的學術貢獻。作為氣候變化經濟學最重要的開創者和奠基人，諾德豪斯出身“主流”經濟學，但自上世紀70年代起，他敏銳地認識到，大氣有限的溫室氣體容納空間和具有全球外部性的溫室效應，可以顛覆經濟發展和人類賴以生存的基礎。因此，諾德豪斯將個人的研究重心逐漸轉向彼時尚十分冷門的氣候變化經濟學領域。

　　諾德豪斯此后的研究工作都指向同一個方向：將經濟系統和環境生態系統整合到同一個綜合框架中進行分析，即經濟系統的運行產生二氧化碳排放，二氧化碳排放造成氣候變化并帶來經濟損失，氣候變化的經濟損失又反過來對經濟系統形成反饋。

　　諾德豪斯的工作，創造性地開發了針對氣候變化問題的跨期費用效益分析框架，使得對氣候變化及其應對措施的成本和效益的權衡分析成為可能。

　　事實上，在上世紀六七十年代，正因為西方開始進入后工業化后環境問題日益突出，大量氣候變化經濟學分支在內的資源與環境經濟學經典著作應運而生，氣候經濟學在中國參加巴黎協定談判的準備和制定應對氣候變化國家戰略和政策方面也得到了大量應用。

　　以環境經濟學的角度審視，中國作為最大的、正在經歷快速工業化和城鎮化，并向更高發展階段邁進的發展中國家，也正面臨轉型壓力。種種發展的新瓶頸和新變動與趨勢表明：以往依靠要素投入支撐經濟高速增長的道路已經走到盡頭。中國應有條件和動力轉換到依靠知識、技術、治理而提高效率支撐增長的發展階段，從而緩解透支自然資本帶來的社會代價。

　　從增長經濟學的角度看，中國過去高速發展主要依靠勞動力、資本及相應的能源、土地、水、礦產品和環境容量資源（或者對環境質量的損失）等要素投入的支撐。

　　然而，能源消費總量的持續上升，環境污染壓力、能源與水資源安全等問題已逐漸成為約束國民經濟發展的主要瓶頸之一。此外，投資收益率持續下降，廉價勞動力供給趨近劉易斯拐點；自然資源、環境容量、勞動力等要素供給的稀缺程度不斷上升，經濟社會發展的結構性矛盾日益突出；大量過剩產能和沉淀投資使經濟系統承擔了沉重的經濟和社會成本；嚴重的環境污染和日益擴大的中等收入人群對優良環境質量及健康、舒適生活質量的需求之間的差距形成反差；宏觀經濟的債務、金融、環境等系統性風險有所增加。

　　在近期，中國還因國際貿易條件變化而面臨著凈出口不確定、國內有效需求不足等下行壓力。在過去作為支柱產業的房地產業和重化工業發展受限或乏力之時，新的增長點依然在醞釀之中，能否最終形成有效需求、提供足夠的就業機會還有待觀察。

　　中國發展還越來越面臨著日益嚴格的全球溫室氣體排放的約束。這一約束既是挑戰，但其中也蘊含著機會。它和中國經濟發展步入轉方式、調結構、升級換代階段的要求存在著某種吻合，都要求通過技術進步和結構調整而提高要素效率，要求能源結構、產業結構、交通模式和土地利用結構的轉換，要求增長的動力結構發生效率取向型的變遷，以適應要素結構和稀缺程度的變化，擺脫現有的要素比較劣勢，形成新的要素比較優勢。由于碳排放與其他局地污染物排放是同根同源，比如都是大量使用化石能源所致，因此恰當應對碳排放約束，會成為中國經濟升級換代的助推器或催化劑。

　　因此，在全面深化改革和推進生態文明建設的背景下，中國需要制定低碳發展整體戰略，并提升其戰略定位，與全面深化改革部署和社會經濟發展戰略之間建立緊密聯系，將低碳發展作為提高要素生產率和驅動經濟增長與轉型的重要推動力，實現能源效率提高、能源結構轉變、產業結構升級、收入結構優化、人力資本提升，從而全面實現發展路徑的創新。

　　在筆者看來，實現低碳發展轉型，需要從時間、空間和結構三個維度優化轉型路徑。

　　時間維度是指隨著中國承諾2030年達到碳排放峰值目標，盡快啟動碳排放峰值管理進程，從排放量增速、峰值幅度和達到峰值后減排路徑等方面，形成峰值管理框架，形成倒逼機制，以爭取通過能動的努力使碳排放峰值比自然峰值來得更早、更低，從而實現發展路徑的創新。因此，需要在短、中、長期不同的時間尺度內建立發展進程與節能減碳目標之間的密切關聯，分階段設定社會經濟發展和節能減碳目標。

　　近期的戰略重點是提高制造業能源效率、隨著收入水平的提高而動態優化產業結構；依序削減或去除散煤、工業過程用煤、低效機組發電用煤，迅速推進交通工具電氣化以降低油耗，以此提升能源結構低碳化程度，有前瞻性地完善城鎮化、基礎設施、交通、建筑等領域的低碳規劃目標，避免鎖定效應。中期是逐步實現交通和建筑部門的低碳化轉型，構建低碳產業占據突出地位的產業體系，提升低碳技術領域創新能力，建設低碳城市、低碳城鎮、低碳園區與社區。長期則是追求實現經濟發展與碳排放完全脫鉤，擺脫對化石能源的依賴，實現基于可再生能源的能源安全布局，全面提升國民經濟低碳競爭力并普及低碳生活方式與消費方式，建設低碳社會。

　　空間維度是指結合全國主體功能區區劃、全國土地利用規劃、新型城鎮化規劃等戰略布局，在城市群、城市、城區與小城鎮、社區尺度優化空間布局，塑造低碳城市形態，推動區域和城市空間結構向多中心、多層次、組團式結構轉變，降低因為城市職能設定失當、城市布局和基礎設施設計不合理所導致的碳排放。在城市群層面，優化城市群布局，發展多層次有序聚集的城市群體系；協調區域發展，優化區域要素、資源配置與產業；構建城市群內低碳交通網絡。

　　在城市層面，構建緊湊型城市空間結構，防止城市蔓延；加強土地混合利用和多樣化開發，促進職住平衡；實現城市基礎設施體系布局低碳化。在城區與小城鎮層面，則倡導“公共交通導向”的開發模式，促進職住平衡；提高連通性，優化城市機理；完善自行車與步行基礎設施，構建慢行交通體系。在社區層面，則是推廣低碳高效的社區空間開發模式與基礎設施；培育低碳文化和低碳生活方式；探索推行低碳化運營管理模式。

　　結構維度是以提升碳生產率為低碳發展的核心目標，以轉變經濟發展方式和調整經濟結構為主線，隨收入水平的提高動態優化國民經濟產業、行業和產品結構，實現碳排放控制與提升經濟和技術競爭力的雙贏。

　　產業方面，要通過體制改革和政策引導，大力促進第一、二、三產業之間的結構優化，提高現代服務業和生產型服務業比重；行業方面，通過產業組織的整合，促進工業內部的行業結構和產品結構調整，增大高端制造業、高新技術產業、戰略性新興產業等高附加值工業比重。產品方面，在產業組織整合、企業產權制度和投融資體制與知識產權制度改革的基礎上，構建完整的產業鏈，將品牌、研發創新、核心技術、高端制造能力、生產性服務能力等要素進行有機整合，增大高附加值產品的比重。

　　基于國家推進“能源革命”的路線圖和工作部署，借助國家加快實施創新發展戰略的東風，把握以低碳技術發展為基礎的低碳產業變革的重大機遇，從中國發展階段和能源資源稟賦等基本國情出發，著眼于形成、保持和提高整體技術體系的競爭比較優勢并將之轉化為產業競爭優勢。同時，明確低碳技術創新的主攻方向和突破口，超前規劃布局，把握低碳技術創新的市場規律，通過在技術發展周期的不同階段分別使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，促進低碳技術的研發、示范、推廣，構建完整的低碳技術體系，提升中國未來低碳發展的技術和產業競爭力。

　　因此，在近期（2020年前），工業、建筑、交通和火電部門的能效技術將對碳排放控制發揮重要作用，低碳技術推廣應用重點包括超臨界發電、第三代大型先進壓水堆、陸上風力發電、高壓干熄焦、余熱余壓回收、大型新型干法水泥窯、大型合成氨、綠色照明等技術。同時加大電力和工業碳捕集利用與封存、第四代核電、大規模儲能技術、海洋地熱能發電等關鍵低碳技術的研發力度，并加快整體煤氣化聯合循環發電（IGCC）、海上風電、第二代太陽能(3.640, 0.33, 9.97%)光伏薄膜電池、先進電爐煉鋼、高效集成熱泵系統、低成本高效太陽能建筑、純電動汽車等技術的商業示范。

　　尤其是考慮到治理霧霾及其他局地大氣污染物的緊迫性和中國煤炭資源稟賦的國情，可通過推廣高參數超超臨界技術，加快火電行業裝機增量調整，加速提高高參數超超臨界機組裝機占比（從目前的約30%提高到2020年的約40%）。與此同時，加速煤炭利用方式的高效轉變，在控制煤炭消費總量的前提下，通過非電煤炭使用部門的電氣化和燃料替代，提高煤炭消費中電煤比重，減少非電煤比重，最后達到煤炭總量逐步減少、煤炭使用結構發生電煤比例上升和非電煤比例下降的結果。通過提高電煤應用的效率和增加煤炭消費中的電煤比重，同時實現控制局地大氣污染物和碳排放的目標。

　　到中期（2030年），整體煤氣化聯合循環發電（IGCC）、天然氣聯合循環發電（NGCC）、大規模海上風力發電、第二代生物質能、智能交通系統、智能電網、高效太陽能建筑等技術，經過十多年的示范，已經達到或接近商業化水平，將成為支撐中國低碳創新發展的重要技術。

　　而2030年至遠期（2050年）這一階段，在能效技術依然具有顯著效應的前提條件下，低成本碳捕集利用與封存技術，大規模陸地和海上風力發電技術，低成本的太陽能光伏發電和集中熱發電技術，第四代核能技術，第二代生物質能技術，智能電網，電動汽車，高效蓄能技術，零能耗建筑等一系列先進低碳技術都將得到大規模應用，成為中國低碳技術和產業體系的重要支撐。

　　這些技術本身不會采納技術，而是要通過財稅政策和排放交易政策手段，為技術的研發者和使用者創造適宜的費用效益激勵條件，使排放的經濟代價高于采用減排技術的成本，從而依靠市場機制將資源配置到相關技術研發與擴散領域。

　　低碳并不是一個抽象的概念，而是在一個具體的社會經濟背景下，基于特定的社會經濟發展階段、特定的能源資源稟賦、特定的科技發展水平和創新能力，以及特定的社會意識基礎與價值判斷和體制能力等因素，而最大限度提高碳生產率的一種發展模式。其中，恰當的體制安排，對于實現低碳發展轉型目標具有突出作用。

　　十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。中共中央和國務院“關于加快推進生態文明建設的意見”進一步提出形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系，自然資源資產產權和用途管制、生態保護紅線、生態保護補償、生態環境保護管理體制等關鍵制度建設取得決定性成果。只有落實這些關鍵的制度建設，才能為低碳發展提供重要的制度保障。

　　在此基礎上，還需要結合將應對氣候變化政府管理職能從國家發改委轉移到生態環境部的政府機構改革背景，完善相關法規和標準，開始探索將應對氣候變化納入現有環境法律法規和管理體系，建立恰當的溫室氣體減控排目標分配與責任體系。

　　一方面，針對高集中度的行業，如電力、鋼鐵、水泥、石油化工等，建設國家統一的碳排放交易市場，將目標（配額）主要以拍賣的方式分配給企業，并開展碳排放配額交易，同時探索在環境稅法基礎上對相對分散的碳排放源征收碳稅的可能性，以發揮市場在資源配置中的決定性作用。另一方面，充分吸取歐盟在碳排放交易市場運行過程中的經驗與教訓，重視碳排放交易市場與碳市場覆蓋范圍外的部門減排目標設定、減排目標責任制、能源效率政策、可再生能源發展政策等的協調，統籌國家、省市和行業部門的低碳發展政策與行動，譬如將城市交通、建筑等部門相關的節能減排目標分解到城市中去，由城市政府通過城市規劃、市政基礎設施的建設與運營和相關地方政策促進這類減排目標的實現。

　　為此，需要對現行的將國家控排目標直接分解為各省目標的做法進行改革。現行做法存在的一個較大問題是控排責任主體的錯位。控排的責任歸根結底主要應當落實到那些作為排放大戶的企業中去，特別是電力、石油化工、黑色冶金等具有較高集中度行業的企業中去。

　　目前國家直接控制的“萬家企業節能低碳行動”，涵蓋了大約兩三萬家大型企業，它們的排放量應當占到總排放量一個相當可觀的比例。將國家控排目標分解為行業目標并通過排放許可證等方式直接分解到這些行業的大型企業中去，明確企業的控排責任和排放份額并借此通過財稅手段或排放貿易等經濟手段予以刺激和管理、考核。而地方政府的主要責任則是對這些承擔控排責任的企業進行監管，當好裁判員。但現行制度下，使得地方政府又當裁判員又當運動員，主體責任錯位。地方政府要么為了完成考核指標而運用行政手段壓轄區內的企業不計工本地控排，要么和企業一道“調整排放數據”，通過數據運作而達標。

　　國家對地方政府的考核應當是看其是“金哨”還是“黑哨”，看其是否承擔起了監管的職能，而不應當主要考核其是否盡到了控排責任。如果一定要考核地方政府的控排責任，也只能對地方政府因規劃與運營城市公共設施而影響較大的建筑和交通等部門的控排績效進行考核。

　　在低碳發展制度體系中，溫室氣體統計、監測與核查以及溫室氣體目標責任評價考核是兩項基礎性制度。溫室氣體排放統計與核算體系，需要在現有統計制度基礎上，將溫室氣體排放基礎統計指標納入政府統計指標體系，編制溫室氣體排放清單，并逐步建立和完善與溫室氣體清單編制相匹配的基礎統計體系。此外，還需要建立和完善各級地方政府及重點企業的溫室氣體排放基礎統計報表制度，并逐步完善溫室氣體排放基礎統計，細化和增加能源統計品種指標，修改完善能源平衡表，完善工業企業、建筑業、交通運輸業、服務業及公共機構的能源統計。對于溫室氣體排放目標責任評價考核制度，則可以根據中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》要求，逐步將考核對象的低碳指標完成情況納入各部門社會經濟發展的綜合評價體系以及干部考核體系，作為各部門達標評價、業績考核以及各級領導干部政績考核的重要內容。當前，最為直接的做法是將地方政府完成碳強度約束性指標的考核統一納入環境保護督查的范疇。

　　在環境經濟學界，同樣是采用全社會費用有效控排的、基于市場的政策手段，卻存在著一個由來已久的爭論，即“科斯解決方案”（排放貿易）與“庇古解決方案”（環境稅）之爭。中國目前政策界的主流選擇是推進排放貿易制度。筆者認為，為了實現前述技術路線圖，在一個近、中、長期的時間尺度內，低碳的政策路線圖應當是一個“三步走”的戰略部署。

　　第一步是能力建設，準備好無論選擇什么政策手段都需要具備的條件，如法律條件、統計核算條件、誠信制度條件等。這個能力建設的過程可能要經歷5年-10年甚至更長的時間。與此同時，從迅速推動中國經濟低碳轉型的角度看，第二步可以財稅政策為主，同時通過試點等方式開始為第三步（明晰排放產權并對排放權進行交易的政策手段）做準備。之所以將財稅政策作為近中期的重點，不僅是因為碳市場要在中國發揮作用還需要一個很長的發育過程，而且還是因為在中國背景下現階段財稅手段會具有更加顯著和實質的作用，實施條件也更加成熟。但運用財稅手段，絕不是簡單的“補貼”和征稅，更重要的是從調整要素比價出發，在總體不增加企業稅負水平的前提下，對要素使用的征稅進行結構性的調整。一個基本的示范性概念考慮是：對日益稀缺的環境質量破壞和能源資源使用增加稅收，而對于尚且充裕的勞動力要素就業的強制性“就業稅”（如強制性社保征收）要予以控制甚至減少；然后通過財政轉移支付將征收的環境稅（含碳稅）支付給社保基金去補足減少對企業強制征收的“就業稅”所造成的社保基金缺口。

　　此外，除了考慮控制甚至減少企業“就業稅”的選擇，還可以考慮選擇通過增值稅的改革在總體上調整稅收結構并平衡企業的稅負水平。這就需要在加快全國碳排放交易市場建設的同時，在國家開展綜合稅制改革的背景下，開始探索逐步引入針對二氧化碳和局地污染在內的綜合環境稅收體系，即在那些市場集中度不高，交易成本較高，不適于納入碳排放交易市場的部門引入小額度漸進式的碳稅稅目，并將所征稅收用于支持低碳發展，譬如低碳技術的研發與示范。

　　另外，在低碳領域提升政府、企業、非政府組織與社會公眾的能力和意識。強化低碳領域的人才培養和機構建設，增強低碳技術創新能力，加強政府監管能力，建立協調部門和地方利益的機制，加大信息公開，建立與完善公眾參與和監督機制等。當下最為緊迫的是結合政府機構改革，迅速展開地方環境管理部門管理氣候變化的能力建設。

　　總之，需要建立與低碳發展進程相匹配的包括規制、標準、財政政策、稅收政策、信貸政策、資本市場政策、價格政策以及碳排放交易市場在內的綜合性政策體系，并加強政策實現前的影響評價以及政策實施后的效果評估。