美國加州于2006年通過《加州應對全球變暖法案》（AB32）提出建立碳排放權交易機制，要求到2020年將溫室氣體排放降至1990年水平。經過6年驗證，碳排放權交易機制不僅減少了加州地區的溫室氣體排放量，而且還激發了清潔技術的創新和投資，創造出更多的工作崗位。中國在積極落實應對氣候變化方面承諾到2020年實現單位GDP碳排放強度相比2005年降低40-45%，非化石能源占一次能源消費的比重提高到15%，森林面積和林木蓄積量分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米。碳排放權交易是兌現承諾的一種有效機制，本文通過對加州碳排放權交易的目的、主體、責任、交易機制、產生效果的介紹，為我國建立全國統一的碳排放權交易市場提供一些有益的啟示。

碳排放權交易簡稱碳交易，是為促進全球溫室氣體減排而采用的市場機制，系溫室氣體排放權交易以及與之相關的金融交易活動的總稱。由于二氧化碳在其中占了主導地位，所以稱為碳交易。作為一項基于市場的溫室氣體排放控制措施，已廣泛應用于世界范圍內的應對氣候變化行動中，而加州是當前世界上最嚴格的地區層面碳排放權交易體系之一。2006年，美國加利福尼亞州通過了《全球溫室效應治理法案》（簡稱AB32法案），要求到2020年將溫室氣體排放降至1990年水平。為了實現這個減排目標，加州制定了包括碳排放權交易在內的多個行動計劃。加州的碳排放權交易機制于2013年1月開始執行，企業需要對其碳排放進行履約。同時加州也在與加拿大包括魁北克省在內的多個地方通過西部氣候倡議（Western Climate Initiative）進行連接，逐步建立一個統一的碳排放權交易機制。

(一) 加州政府

加州政府和議會，在碳排放權交易機制中發揮了非常重要的作用。2006年加州議會通過的AB32法案，要求到2020年將溫室氣體排放降至1990年水平。但政府和議會之間也會存在一些互動和制約的情況，政府要防止議會不停提高對碳排放的要求，而導致企業無法承受的情況發生。政府的主要職責如下：①設定溫室氣體減排的目標；②授權相關監管機構落實具體碳排放的目標；③授權以溫室氣體減排基金的名義收取費用（碳排放交易稅）；④決定溫室氣體減排基金的支出；⑤實時監督、評估項目的實施情況；⑥與其他行政轄區協定統一標準。

(二) 加州空氣資源委員會

在1967年頒布《馬爾福德空氣資源法案》（Mulford Carrell Air Resource Act）中提出，加州政府通過合并加州機動車污染控制委員會（CMVPCB）和空氣衛生局及其實驗室( the Bureau of Air Sanitation and its Laboratory)，成立加州空氣資源委員會（CARB），作為加州空氣污染控制和空氣質量管理的主要協調機構，負責執行和監管加州碳排放權交易，并具有處罰的權力。其主要職責如下：①制定適用于全州溫室氣體的總計劃；②根據不同的部門制定并推行“補充政策”，如短期氣候污染物（SLCP）以及低碳燃料標準（LCFS）；③與其他的機構進行協調溝通，保證碳排放權交易市場規劃設計合理；④協同西部氣候倡議建立一個統一的碳排放權交易機制，包括碳積分的拍賣，具體售價，整個交易中的情況等；⑤追蹤碳排放權交易的合規情況，查看每個企業和相關參與者執行標準的情況；⑥制定抵減規則以及驗證相關的補充標準條款。

(三) 西部氣候倡議（WCI）

西部氣候倡議（Western Climate Initiative，WCI）是由美國西部的亞利桑那州、加利福尼亞州等5個州于2007年2月簽訂成立的非營利組織。到2009年底，該組織共吸收了包括四個加拿大省份在內的11個北美的州、省加入。2008年9月23日，WCI明確地提出建立獨立的區域性排放貿易體系，并設定具體的減排目標。該體系的適用部門包括工業、電力、商業、交通運輸以及居民燃料使用，以2005年的排放量為基準，到2020年將該區域的溫室氣體排放量降低15%。其主要職責如下：①監督碳排放權拍賣活動；②為碳排放權交易市場當中每個參與者提供兩個董事會席位；③依據制定的規則和溫室氣體排放目標執行拍賣。

(四) 參與者

加州碳排放權交易市場中的參與者主要有三類：首先，每年排放量相當于25000公噸以上二氧化碳的所有工廠、供電商和燃料供應商；其次，對年排放未達到25000公噸二氧化碳，并且經過加州空氣資源委員會執行官審批后，自愿為其排放承擔合規義務的任何工廠；最后，有意參與碳排放權交易配額的購買、出售或持有的任何第三方（第三方指經紀人、投機者等不承擔合規義務的公司，其可通過拍賣會或二級市場參與碳排放權的買賣）。他們的主要職責如下：①到合規信息跟蹤服務系統（CITSS）進行登記，以便對其碳排放權持有情況進行追蹤；②依照強制報告規則，每年報告其溫室氣體 (GHG) 排放情況；③排放量大于25000 公噸/年的參與者，必須獲得足夠的碳配額來滿足這部分排放；④通過減排、購買配額和抵減來確保碳排放合規。

(一) 設定管制范圍

加州碳排放權交易對7種溫室氣體進行管制：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮。不同溫室氣體將通過一個換算系數——全球增溫潛勢（GWP）來統一換算為二氧化碳當量。

(二) 明確管制對象

納入管制的行業范圍涵蓋了大部分碳排放較高的工業領域。主要包括：①經營設施：包括水泥生產、發電、玻璃生產、制氫業、鋼鐵生產、石油提煉、造紙業等12種生產經營企業；②一級電力運輸企業： 包括發電企業和電力進口商；③天然氣供應企業；以及液態石油、二氧化碳供應企業。

(三) 制定履約周期

加州碳排放權交易除了第一階段以外，一個正常履約周期為3年。第一階段（2013-2014年）納入了電力生產部門，約覆蓋加州溫室氣體排放總量的35%；第二（2015-2017年）和三階段（2017-2020年）除包含第一階段的行業外，還納入了天然氣、交通燃料和其它燃料的供應企業，總共約覆蓋加州溫室氣體排放的85%。

(四) 設定配額總量

加州碳排放權交易設定了從2013年到2020年每年的配額總量。2013年和2014年二氧化碳排放總量分別設定為1.63億噸和1.6億噸；2015-2017年二氧化碳排放總量設定從3.95億噸降至3.7億噸；2018-2020年二氧化碳排放總量設定從3.58億噸降至3.34億噸。

(五) 碳排放權配額分配

加州碳排放權配額分配方式主要有三種：①將配額免費發放給承擔強制減排義務的企業，這是現階段最主要的配額分配方式，目的是維持工業企業的競爭力，推動行業低碳轉型；②將配額免費發放給供電企業，以避免由于碳交易帶來的電費突增；③通過拍賣對配額進行有償分配，鼓勵企業通過技術創新實現減排。此外，加州空氣資源管理委員會還設置預留配額，用于調節碳市場價格的波動。

(六) 核定企業碳排放量

履約企業要定期向核查機構提交碳排放報告，核查機構完成核查后將核查結果報告提交給企業及加州空氣資源委員會，進而確定企業的碳排放量。但當企業不報告，或者沒有及時遞交核查報告，或不同意核查機構的意見，可向加州空氣資源委員會申訴，或加州空氣資源委員會審計核查報告發現問題時，加州空氣資源委員會最后決定企業的碳排放量。

(七) 企業碳排放權的核銷

加州的履約期為3年，在一個履約周期內，前兩年每年核銷碳排放的30%，最后一年進行剩下的履約。當履約企業的碳排放量超過配額量時，需要在碳排放權交易市場上購買（一級市場主要是拍賣模式，二級市場為碳現貨模式）或者通過抵消機制來抵扣超出配額部分的碳排放量。

碳配額拍賣每季度舉行一次，加州空氣資源委員會對于拍賣的最低價格做出了10美元的限定，并且逐年提高5%。

二級市場交易可以在固定場所交易，雙方也可以協商交易，而加州大多數二級市場交易都是通過洲際交易所（隸屬紐約證券交易所）進行，市場價格以最近一次交易為準。

抵消機制是指照指定程序通過積分抵消減排義務。根據加州碳交易制度設計，抵消機制主要包括：美國森林項目抵消機制（U.S. Forest Projects）、城市森林項目抵消機制 （Urban Forest Projects）、畜牧業項目抵消機制 （Livestock Projects）和臭氧層消耗物質抵消機制 （Ozone Depletiong Substances Projects）。上述4種抵消機制必須來源于美國境內尚未通過立法控制碳排放總量的區域，未來可能擴大到加拿大和墨西哥，目的是鼓勵加州外的地區共同致力于碳減排，有利于培育強制減排市場外的自愿減排市場發展，有效控制更大區域內的碳排放總量。

(八) 對違規企業的處罰

如果履約企業沒有在履約期內完成減排義務，可以被處以4倍未及時繳納的配額量處罰；此外，如果該企業沒有在處罰生效30日內履行義務，則將被加州空氣資源管理委員會處以超出配額部分每個配額每45天25000美元的罰款。同時，根據碳交易法第96013條的規定，加州空氣資源管理委員會還有權對有減排義務企業的碳排放賬戶采取暫停、撤銷、限制等措施。

(一) 加州碳排放權交易激發創新并吸引新的投資

如今加州的清潔技術投資和專利數目在美國處于領先地位。加州發明者們注冊的清潔技術專利比排名第2的紐約州高出4倍。并且在美國國內，加州持續地吸引著最多的清潔技術風險投資。在過去10年里，這一投資總額超過了320億美元，僅2016年，就有14億美元的清潔技術風險投資流入了加州，占當年美國全國總額的三分之二。

(二) 碳排放權交易機制創造了新的就業崗位

自2012年碳排放權交易機制實施以來，加州的就業崗位增加了50%，經濟增速是美國平均水平的兩倍。與此同時，加州碳排放權交易機制及其他相關政策幫助該州創造了50多萬個清潔能源的工作崗位，其中與太陽能電源有關的超過15萬個。

(三) 碳排放權交易機制對加州能源價格的影響較小

事實上汽油價格受全球石油市場價格的影響遠大于碳價。隨著全球石油價格的下跌，加州現在的汽油和柴油燃料成本比碳排放權交易生效時還要低。另外，碳排放權交易還有助于電力轉型，在過去五年里，加州太陽能發電的成本下降了80-90%，風能下降了60%。

(四) 加州的經濟增長已與空氣污染脫鉤

自碳排放權交易機制于2012年生效以來，加州的經濟增速有所加快，部分是通過對排放配額拍賣所獲得收入的再投資。通過對2000-2016年宏觀經濟和一些關鍵指標的追蹤，結果表明相對于2000年，2016年加州的GDP增長了37%，就業崗位增加了14%，溫室氣體排放減低了5%，PM2.5排放降低了21%。

(一) 建立專門從事碳排放權交易的統一管理部門

建立專門從事碳排放權交易的歸口管理部門既有助于中央政府的垂直管理，提高工作效率，也便于我國統一碳排放權交易市場的建設和穩步發展。加州空氣資源委員會是專門負責執行和監管加州碳排放權交易的部門，具有制定溫室氣體的總計劃，建立碳排放權交易機制，追蹤碳排放權交易的合規情況等主要職能。我國在碳排放權交易過程中涉及的管理部門比較多。以北京為例，在交易機構監管方面，由北京市發改委負責本市碳排放權交易相關工作的組織實施、綜合協調與監督管理。市統計、金融、財政、園林綠化等行業主管部門按照職責分別負責相關監督監察工作；在交易行為監管方面，則由北京環境交易所對北京碳市場的日常交易活動進行監管。過多的管理部門不利于對碳排放權交易市場的垂直管理，而各部門也都有本職工作，對于碳排放權交易市場的管理精力投入也是有限的。

(二) 建立企業溫室氣體定期報送制度

企業溫室氣體定期報送制度便于管理部門了解企業溫室氣體排放的真實情況，有助于科學、合理的分配碳排放權配額。加州規定自2009年1月起， 碳交易計劃覆蓋范圍內的排放企業都需要定期向加州空氣資源委員會提交上一年度的溫室氣體排放信息，該信息作為設置或調整二氧化碳排放上限的重要參考，為開展碳交易提供基礎支持作用。我國目前僅在試點區域的重點履約企業和一些自愿參與碳交易的企業積累了歷史排放數據，對于我國非試點的省市、行業的排放情況沒有數據基礎，無法準確的核定出全國各地區、行業的排放標準，不利于科學、合理的分配碳排放配額。

(三) 明確我國中長期的碳排放權配額總量

明確我國中長期的碳排放權配額總量便于建立成熟的碳排放資產運營機制。加州碳排放權交易機制設定了每年的配額總量，從2013年至2020年，每年的二氧化碳排放總量分別設定為1.63億噸、1.6億噸、3.95億噸、3.82億噸、3.7億噸、3.58億噸、3.46億噸、3.34億噸。有了這樣清晰、明確的減排目標，各個履約企業可以根據確定的配額分配方法預計每年可獲得的免費配額以及需要從市場購買的配額或項目減排量，便于企業提早計劃投資減排項目以及適時在碳排放權交易市場上買賣配額，以建立成熟的碳排放資產運營機制。

(四) 注重MRV體系建設

MRV（Monitoring監測、Reporting報告、Verification、核查）體系建設將直接影響我國建設統一碳排放權交易市場的進程。隨著碳排放權交易試點運行參與方的日益成熟，特別是隨著企業對碳市場的接受程度提高，納入行業日益增多，納入門檻也逐步降低。但是隨著覆蓋行業的增多，就會相應地增加配額分配、MRV和企業履約工作的難度。以北京碳排放第三方核查機構為例，據北京市發改委聯合北京市統計局發布，2017年北京市共有943家重點排放單位和621家報告單位。而同年3月北京市發布的碳排放第三方核查機構僅有35家和核查員467名。 再加上各試點履約期比較集中，更加凸顯了核查機構和人員數量短缺的現狀。

(五) 推動試點地區建立統一碳排放權交易機制

推動試點地區建立統一碳排放權交易機制，為碳市場對接，建立全國統一的碳排放權交易市場做好前期準備。美國WCI自成立以來主要致力于使成員間的交易規則趨向統一，為各成員碳市場的對接打下良好基礎。目前我國已啟動的7個試點以及對于溫室氣體自愿減排交易的地區的碳排放權交易管理規定存在差異化，如碳排放權配額的分配標準不統一、處罰措施不一致等。我國可以借鑒美國的經驗，在7個省市試點以及對于溫室氣體自愿減排交易的地區開展碳排放權交易工作時，嘗試統一碳排放權交易機制，逐步建立全國性的統一碳排放權交易市場。