編者按：全國碳市場于2017年12月19日正式啟動(dòng)，初步確立了分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期和深化完善期三步走的行動(dòng)方案。此消息一經(jīng)發(fā)布得到國際社會(huì)的普遍肯定，認(rèn)為此舉彰顯了中國在應(yīng)對氣候變化問題上的擔(dān)當(dāng)和領(lǐng)導(dǎo)力。綠色創(chuàng)新發(fā)展中心一直以來對碳市場議題高度關(guān)注，并組織過多場國際國內(nèi)專家的研討會(huì)。自今日起本公眾號將陸續(xù)刊發(fā)關(guān)于碳市場議題的系列文章，旨在促進(jìn)相關(guān)議題的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流、問題分析探討。今天刊發(fā)的分析加州碳市場委托拍賣機(jī)制的工作論文，由能源創(chuàng)新研究團(tuán)隊(duì) Chris Busch和 Hal Harvey撰寫，綠色創(chuàng)新發(fā)展中心分析師陳美安翻譯。此文還將根據(jù)最新進(jìn)展持續(xù)更新，敬請關(guān)注。

碳排放交易體系的核心是如何分配額，配額是一種可交易的許可證。 配額可以由政府出售通過“拍賣”或“免費(fèi)”發(fā)放。本文討論了加利福尼亞州開發(fā)的“委托拍賣”方法，一種結(jié)合了拍賣和免費(fèi)分配的混合方法。這項(xiàng)方法也為中國政策制定者提供了一種選擇，即在介紹拍賣分配的同時(shí),也考慮了如何緩沖在中國碳排放交易體系下的企業(yè)受免費(fèi)拍賣帶來的經(jīng)濟(jì)影響。

拍賣分配和免費(fèi)分配的比較

拍賣分配有很多益處。它以最迅速和有效的方式為市場發(fā)現(xiàn)高效的碳價(jià)，通過拍賣參與者提供的價(jià)格信號來快速地確定市場清算價(jià)格。拍賣也是在碳排放交易體系中引入價(jià)格下限和和價(jià)格上限的最佳方式，進(jìn)而提供價(jià)格管理，這也是政策制定者需要考慮的優(yōu)先事項(xiàng)。另外，拍賣還可以通過避免對碳排放生產(chǎn)活動(dòng)的補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)最有效的經(jīng)濟(jì)效果。

拍賣也有助于消除對消費(fèi)者造成的不公平影響。 許多共同市場（盡管不像中國電力市場目前的結(jié)構(gòu)）使得在碳排放交易體系下覆蓋的行業(yè)能夠?qū)⑻嫉某杀巨D(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。例如在歐盟的碳排放交易體系下，電力公司可以從免費(fèi)分配中獲得暴利，這也是歐盟排放交易體系越來越多地使用配額拍賣的原因之一。 考慮到中國電力部門目前的結(jié)構(gòu)，碳排放交易第一階段所覆蓋的發(fā)電企業(yè)將無法將成本轉(zhuǎn)嫁給下游消費(fèi)者。

實(shí)施碳排放交易體系的政治阻力不可避免地來自于化石燃料密集型排放企業(yè)，而免費(fèi)分配通常是克服這一問題的戰(zhàn)略。在中國，從燃煤發(fā)電向低碳發(fā)電的重大轉(zhuǎn)變以及針對煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩所采取的措施已經(jīng)造成一些社會(huì)問題，因此，不難理解政策制定者對引入新的舉措持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

盡管對碳排放交易體系的政治可接受性的障礙依然存在，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，配額免費(fèi)分配只有在以下這種情況下是合理的：對國際競爭力的擔(dān)憂。 發(fā)電、輸電，能源供應(yīng)等屬于經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)，還有一些能源密集型行業(yè)都會(huì)考慮到碳價(jià)的沖擊，到目前為止，每個(gè)碳排放交易體系都通過基于產(chǎn)出的分配提供了一些免費(fèi)補(bǔ)貼。

基于產(chǎn)出的免費(fèi)分配

能源密集型，易受到貿(mào)易沖擊的行業(yè)中能源成本在整體生產(chǎn)成本中占比重很大，因此這些國內(nèi)生產(chǎn)商必須考慮到外國生產(chǎn)商是否會(huì)面臨類似的碳價(jià)格。這些行業(yè)面臨的貿(mào)易沖擊可能來自于和外國生產(chǎn)商在國內(nèi)市場的競爭，也可能發(fā)生在和外國生產(chǎn)商在沒有碳定價(jià)地區(qū)的出口市場的競爭。在這種情況下，國內(nèi)生產(chǎn)商不可能將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這為一些免費(fèi)分配提供了理由。

為緩解貿(mào)易沖擊擔(dān)憂而首選的免費(fèi)分配方法稱為基于產(chǎn)出的免費(fèi)分配（OBA）。 這種方法根據(jù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出而不是排放水平來提供碳配額。實(shí)際上，這提供了一種補(bǔ)貼，也為國內(nèi)生產(chǎn)商提供了額外的激勵(lì)。[1]基于產(chǎn)出的免費(fèi)分配是在基于歷史排放水平免費(fèi)分配方法的一大改進(jìn)。 因?yàn)樽钤愀獾拿赓M(fèi)分配形式是，碳排放量越高的的生產(chǎn)商被獎(jiǎng)勵(lì)了越多的配額。

需要指出的是，免費(fèi)分配會(huì)導(dǎo)致一些價(jià)格扭曲，但不會(huì)從根本上削弱配額價(jià)格的存在。 其原因在于，配額進(jìn)入流通的方式不會(huì)改變基于配額供求關(guān)系而決定配額價(jià)值的市場基本面。即使生產(chǎn)者獲得免費(fèi)補(bǔ)貼，他們?nèi)匀挥?a href="http://www.sfmzp.com/jienengjianpai/" target="_blank" class="relatedlink">減排動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@樣做可以讓他們出售可能不需要的額外配額。

碳排放交易體系在過去十年的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，被覆蓋的行業(yè)普遍高估了碳價(jià)格的影響，“國際競爭力影響僅限于少數(shù)幾個(gè)行業(yè)部門”，即能源密集型和易受貿(mào)易沖擊行業(yè)（Grubb等，第9頁）。 中國政策制定者的擔(dān)憂是可以理解的，因?yàn)橹袊某隹趯?dǎo)向型工業(yè)部門是國家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，并且這些行業(yè)正在向新的經(jīng)濟(jì)模式過渡。

委托拍賣在加州碳市場的運(yùn)行

加州的委托拍賣適用于該州“投資者擁有的”配電公司，這些配電公司服務(wù)于加州大部分的電力需求。盡管是私人經(jīng)營的公司，但受到州公共事業(yè)委員會(huì)的強(qiáng)力監(jiān)管，該委員會(huì)需要批準(zhǔn)相關(guān)計(jì)劃和用戶費(fèi)率。私營配電公司與公共配電公司不同，后者不會(huì)得到委托拍賣的配額。 公共配電公司得到的是免費(fèi)配額，但是被要求配額的使用將有益于電力消費(fèi)者。為簡單起見，本文的其余部分提到的電力供應(yīng)商均指采用委托拍賣的配電公司。

委托拍賣有以下三個(gè)步驟組成：

1.     配額免費(fèi)發(fā)放給企業(yè)

2.     政府代表企業(yè)來拍賣配額

3.     將拍賣配額的收入分給給企業(yè)

投資者經(jīng)營的配電公司將獲得免費(fèi)配額。但是，他們需要按要求將配額退還給加州政府（即“委托”），政府將這些配額進(jìn)行季度性的拍賣。拍賣后的收入將按照委托配額在拍賣出售配額的比重返還給配電公司。

一些方程式可能有助于解釋這一過程。加州對電力供應(yīng)商的免費(fèi)分配方式并非基于單一基準(zhǔn)，但為簡單起見，下面的等式假設(shè)情況是這樣。[2]除了在對公用事業(yè)部門的配額分配采用了復(fù)雜的方法之外，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，加州針對被視為“能源密集型，且易受貿(mào)易沖擊”的行業(yè)使用了更復(fù)雜的公式，包括基于排放強(qiáng)度和受貿(mào)易沖擊的程度的泄漏風(fēng)險(xiǎn)因子。貿(mào)易沖擊是指國內(nèi)生產(chǎn)商與外國生產(chǎn)商進(jìn)行市場競爭的程度。

以下兩個(gè)等式可以用來解釋委托拍賣：

1.     免費(fèi)分配，為簡單起見，假設(shè)基于產(chǎn)量的免費(fèi)分配是在采用了單一基準(zhǔn)之上：

·     定義產(chǎn)量X，單位為千瓦時(shí)

·     定義基準(zhǔn)Y，每千瓦時(shí)對應(yīng)的配額

一個(gè)生產(chǎn)X單位的企業(yè)根據(jù)這個(gè)公式可以獲得的免費(fèi)配額：

免費(fèi)配額= X * Y

公式（1）顯示了收到的免費(fèi)配額量。這些配額被退回到州政府（委托）進(jìn)行拍賣。 然后，電力供應(yīng)商根據(jù)他們?yōu)榕馁u提供的配額收回收入。

2.     收入返還給公司

·     根據(jù)等式（1）將A定義為最初收到的配額

·     將P定義為拍賣時(shí)確定的配額價(jià)格

按照下面的公式可以算出一家產(chǎn)量為X并將數(shù)量A的配額委托拍賣后的收入。

返還收入= A * P

委托拍賣的優(yōu)點(diǎn)

委托拍賣至少有以下三個(gè)優(yōu)點(diǎn)可供中國的政策制定者考慮：

1. 與基于產(chǎn)出的分配法一起使用可以成為實(shí)現(xiàn)價(jià)格限定的最佳途徑

委托拍賣是推動(dòng)拍賣分配的一種很有希望的方式，這一方式也是與中國全國碳市場初步提議的基于產(chǎn)出的免費(fèi)分配方法相結(jié)合的。拍賣的價(jià)格下限和上限是管理價(jià)格波動(dòng)最直接且經(jīng)過驗(yàn)證的方式。因此，如果碳市場從一開始就進(jìn)行拍賣，價(jià)格監(jiān)管將變得更加容易。

2. 在“純粹”的拍賣方式上增加拍賣份額

通過增加可以拍賣的配額比例，拍賣效果將得到改善。更大的市場也使價(jià)格操縱變得更加困難，而更多參與者來參與交易也會(huì)使價(jià)格信號更加明顯。

加州最初的碳排放交易體系的設(shè)計(jì)覆蓋了電力行業(yè)以及其他大型行業(yè)，其中包括許多被視為能源密集型和易受貿(mào)易沖擊的生產(chǎn)商，這意味著他們在基于產(chǎn)出分配法下獲得免費(fèi)配額的同時(shí)，還會(huì)通過拍賣購買一些配額（“一級市場”）或在二級市場通過交易購買配額。后來加州和西部氣候倡議計(jì)劃下的碳市場才將控排范圍擴(kuò)大到天然氣和運(yùn)輸燃料。因此，委托拍賣從一開始就是拍賣分配中非常有意義的一部分。

在加州碳市場的第二個(gè)履約期內(nèi)，其覆蓋范圍擴(kuò)大到天然氣和運(yùn)輸燃料。因?yàn)閷\(yùn)輸燃料的需求被判斷不存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)，所以針對運(yùn)輸燃料的配額完全被拍賣。但是，在碳市場剛開始運(yùn)行時(shí)，拍賣配額中有一部分委托拍賣還是非常必要的。

3. 可以讓配額價(jià)值發(fā)揮更好的作用

委托拍賣允許更有針對性地使用碳排放交易體系下的因履約所需配額而創(chuàng)造的價(jià)值，因?yàn)樗试S決策者在考慮是否讓消費(fèi)者不承擔(dān)或者完全承擔(dān)碳價(jià)成本之外多了一種選擇。

加州碳市場開發(fā)的這項(xiàng)分配方法通過具體而高效的方式將配額收入返還給消費(fèi)者，即創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益，也保護(hù)了消費(fèi)者的利益?；旧?，在這一分配方式下，碳價(jià)格信號仍然有效，碳的價(jià)格也在上升的電價(jià)中得到反映。同時(shí)，電力消費(fèi)者因?yàn)榭梢允盏蕉ㄆ诘默F(xiàn)金返還（“氣候積分”，即每個(gè)客戶的固定支付不會(huì)隨電力消費(fèi)量變化而變化），所以其利益不受碳價(jià)影響。

圖1詳細(xì)說明了該方法在降低對電力消費(fèi)者賬單影響下如何影響消費(fèi)者行為，[3]并顯示了電力供應(yīng)商通過委托拍賣得到的收入是被如何使用。其中最大的支出是對家庭和小型企業(yè)的氣候積分，占委托拍賣收入使用的70％，這一部分固定的現(xiàn)金返還不會(huì)隨電量的不同而變化。即使每千瓦小時(shí)的電價(jià)上漲，固定的現(xiàn)金返還也有助于降低整體的電費(fèi)賬單。另外，還有一部分收入的支出用于降低家庭的容量電費(fèi)（residential volumetric rate reduction），從而降低碳價(jià)對家用電力消費(fèi)者的影響。同時(shí)，還有7%的支出用于對大型工業(yè)的節(jié)能轉(zhuǎn)型工作。

圖 1. 委托拍賣收入的支出, 2014-2016 (加州空氣資源委員會(huì))

加州制定的委托拍賣方式是一項(xiàng)超越了純粹拍賣或免費(fèi)分配的更具創(chuàng)造性的解決方案。它使得碳市場運(yùn)行的初期就采取了大量的拍賣，并且在有效保護(hù)消費(fèi)者利益的同時(shí)減少了更多的排放量。

如果沒有委托拍賣，加州的政策制定者的選擇可能是（1）配額拍賣，在這種情況下，電力供應(yīng)商會(huì)以更高的價(jià)格向電力消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁成本，（2）或配額免費(fèi)分配，這樣不能向消費(fèi)者傳遞價(jià)格信號，進(jìn)而降低了政策的有效性。

在加州電力市場的結(jié)構(gòu)中，免費(fèi)發(fā)放配額將使消費(fèi)者無法看到碳價(jià)。在加州法規(guī)下，私營的電力供應(yīng)商如果獲得免費(fèi)配額后，將無法提高電價(jià)，這將抑制碳價(jià)傳遞給消費(fèi)者的價(jià)格信號并降低政策有效性。盡管對整體的發(fā)電采購而言，碳價(jià)的市場信號仍將存在，但是其對電力消費(fèi)者的節(jié)能激勵(lì)將會(huì)降低。然而現(xiàn)在的委托拍賣則提供了更好的解決方案。

與大多數(shù)的碳市場項(xiàng)目一樣，中國的項(xiàng)目設(shè)計(jì)者也嘗試在碳市場中平衡多個(gè)目標(biāo)，包括盡量避免給那些已經(jīng)受到來自防治空氣污染條例影響和產(chǎn)能過剩壓力的電力行業(yè)帶來更多的經(jīng)濟(jì)影響。各種跡象表明，中國全國碳市場初期的設(shè)計(jì)方案中將采用基于產(chǎn)出的分配法將配額免費(fèi)發(fā)放給控排企業(yè)。[4]我們也理解這一方案是在各種政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素考量之上的選擇。而委托拍賣可以讓中國全國碳市場在引入拍賣分配的同時(shí)，又不會(huì)與最初的免費(fèi)分配計(jì)劃相沖突。

[1]加州環(huán)保署的經(jīng)濟(jì)和分配咨詢委員會(huì)描述了該方法的優(yōu)勢如下：“一種基于產(chǎn)出進(jìn)行更新的免費(fèi)分配 – 可以通過幫助企業(yè)保持低價(jià)來緩解其在碳市場運(yùn)行區(qū)域內(nèi)的碳泄露，從而幫助這些企業(yè)保持較大市場份額。基于產(chǎn)出的更新分配為企業(yè)提供的免費(fèi)配額是基于當(dāng)前或最近一段時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)水平。 如下所述，它實(shí)際上是對生產(chǎn)的補(bǔ)貼。 因此，它可以幫助州內(nèi)企業(yè)保持產(chǎn)出水平的同時(shí)維持市場份額?！都又萏寂欧沤灰左w系下的配額分配：建議》， 第13頁。   

[2] 加州采用的方法即承認(rèn)目前的排放量，也旨在獎(jiǎng)勵(lì)過去在低碳發(fā)電源方面進(jìn)行重大投資的電力供應(yīng)商。加州空氣資源委員會(huì)工作人員就電力部門分配額分配的具體設(shè)計(jì)和考量還有更多的討論在對電力行業(yè)配額分配的建議。  

[3]加州空氣資源委員會(huì) 《2014–2016 碳市場下電力供應(yīng)企業(yè)配額分配和收入使用的報(bào)告》, 2018年3月。

[4]關(guān)于分配方法的討論可以參考William Pizer 和張希良的“中國新的全國碳市場”論文的第6頁。