基于資源稟賦，短期內我國將很難改變以煤為主的能源結構。為此，建議通過健全法律政策體系、推動定價機制改革、加強財稅支持、增進制度協調等途徑，使法律政策更加完善、增強可操作性，進一步推動煤炭清潔高效利用。

　　　　　　　

　　為減緩源自煤炭使用的生態環境不利影響，我國正在推動煤炭利用方式轉變，近些年出臺了《煤炭清潔高效利用行動計劃（2015—2020年）》《工業領域煤炭清潔高效利用行動計劃》等一系列法律政策，推動提升了煤炭清潔高效利用水平。但是由于相關法律政策存在體系不完善、定價機制不健全、正向激勵不足、相關規定存在沖突等問題，導致法律政策的引導和規范作用并未充分發揮。基于資源稟賦，短期內我國將很難改變以煤為主的能源結構。為此，建議通過健全法律政策體系、推動定價機制改革、加強財稅支持、增進制度協調等途徑，使法律政策更加完善、增強可操作性，進一步推動煤炭清潔高效利用。

　　首先，要完善法律政策體系。完善的法律政策體系應該是法律、政策、標準分層次、相配套、相銜接的系統。國家既然已經將煤炭清潔高效利用問題提升至新的戰略高度，就需要通過法律政策去推動落實。在法律層面，建議修訂《煤炭法》，增加煤炭清潔高效利用的內容，重點明確煤炭清潔高效利用的法律地位、具體方式、政策支持等事項，同時強化程序性規定，為相關工作開展提供充足的法律保障。在政策層面，建議重點完善和細化工業用煤、以電代煤、散煤治理、煤炭分級分質梯級利用等領域的相關政策，增強系統性和可操作性，便于推動落實相關工作。在標準層面，建議充分發揮其引領和帶動作用，重點完善煤炭銷售質量標準和流通管理標準，出臺煤炭分級分質梯級利用標準，嚴格規范煤炭生產、銷售、流通及使用工作。特別是，需要提出嚴格的煤品銷售和流通標準，加強低階煤入市源頭控制，除特殊領域外，低階煤只有在提質后才允許在市場上流通和銷售。

　　同時，應探索改進定價機制。黨的十八屆三中全會提出，要加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。此戰略部署同樣指明了煤炭價格的改革方向。在規范煤炭使用方面，需要發揮法律政策的引導和調控作用，完善煤炭定價機制，使價格可以合理反映供需關系以及其利用產生的生態環境影響。其中，與煤炭利用相關的資源稅收尤為重要。通過稅收價格指引，可以調節到煤炭的開采、生產及消費行為。建議進一步提高資源稅稅率，稅收在體現煤炭經濟價值的同時，其生態價值也應當得以體現。這樣做，在實現國家煤炭資源收益權的同時，也可以為煤礦生態環境修改籌資到必要資金。此外，還需要完善與煤炭利用相關的生態補償機制，進一步拓寬生態環境治理資金的融資渠道。

　　其次，要加強財政支持力度。為進一步推進煤炭清潔高效利用工作，在運用相關措施嚴控粗放用煤的同時，更需要出臺鼓勵清潔用煤的政策措施。建議通過政府基金、綠色信貸、綠色債券、財政貼息等方式，加強對煤炭清潔高效利用企業的支持，彌補額外環保支出，進而降低其運營成本。同時，有必要設立財政專項，引導煤炭利用企業延長產業鏈條，充分挖掘煤炭價值，提高提質煤及石油、天然氣等相關產品的有效供給。同時，也要從需求側發力。通過專項資金，重點支持“以電代煤”以及燃煤電廠超低排放和節能改造工作，降低企業和居民的用電成本，提高清潔高效煤電生產及消費占比。

　　再次，要推動相關制度間的協調。當前，國家對煤炭利用戰略做了一定調整，出臺了一系列相關政策措施。在新舊政策交替階段時期，需要特別注意制度協調問題，對現有政策進行梳理和調整，減少和避免政策沖突。在政策調整的過程中，重點要對煤炭分級分質梯級利用企業和燃煤企業進行區別對待。煤炭分級分質梯級利用企業，主要將低階煤作為原料、而非燃料，進行深加工后，產出品主要是提質煤、煤焦油和煤氣，與傳統低階煤相比，這些產出品更加高效、清潔，附加值也隨之提高。這些煤炭深加工企業應屬于環保型企業范疇。因此，用于規范燃煤企業的限制性措施不應適用于此類企業。另外，對以煤炭為原料制取的石油和天然氣，也應有別于傳統能源，建議減少相關稅費，進而拓寬此類企業的發展空間。

　　（作者系工業和信息化部國際經濟技術合作中心能源資源環境研究所副所長、河北大學政法學院兼職碩士生導師、副研究員）