以氣候變暖為主要特征的全球氣候變化已成為21世紀人類共同面臨的最重大的環(huán)境與發(fā)展挑戰(zhàn)，考驗著人類的人性、社會制度、經(jīng)濟發(fā)展模式、國際政治和文明，應對氣候變化是當前乃至今后相當長時期內實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的核心任務，而且直接影響到發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進程。面對當前“逆全球化”思潮和保護主義傾向抬頭的復雜世界局勢以及持續(xù)蔓延的氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅，《巴黎協(xié)定》“破紀錄”的達成、簽署和生效具有里程碑式的意義。氣候資金規(guī)模、來源及其管理模式一直氣候變化國際談判與合作的核心，氣候基金作為最主要的形式正在越來越受到關注和討論。

氣候資金涉及到許多利益相關方，《公約》內的氣候資金機制包括了一系列的資金主體、運行機構和資金實體，2010年坎昆氣候大會后建立的資金常設委員會是目前氣候資金的主要決策機構，相關機制包括全球環(huán)境基金（GEF）及其下托管的氣候變化特別基金(SCCF)和最不發(fā)達國家基金（LDCF）、《京都議定書》下的適應基金（AF）以及作為未來資金主渠道的綠色氣候基金（GCF）等；《公約》外的機制以多邊金融機構和私營部門專門基金為主，部分發(fā)達國家也通過各自發(fā)展署、對外援助等機構對發(fā)展中國進行資金支持。《巴黎協(xié)定》第二條特別提出了氣候資金發(fā)展的長期目標，即“使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發(fā)展的路徑”。氣候基金作為支持應對氣候變化行動而設立的資金操作實體，經(jīng)過近30年的發(fā)展已經(jīng)成為氣候資金最重要的管理方式。氣候基金的運營往往更為商業(yè)化、市場化和專業(yè)化，能夠靈活利用一系列適配的金融工具，為減緩和適應氣候變化提供可持續(xù)的資金支持。

1992年《公約》訂立到2001年馬拉喀什氣候大會期間的九年是氣候基金發(fā)展過程中至關重要的起步期。1994年，凝聚了極高政治智慧的《公約》終于在萬眾矚目中達成并生效，為全球氣候治理夯實了政治基礎，也為之后氣候資金模式的設立鋪平了道路。1994年，GEF順利從世界銀行中脫離并實現(xiàn)了改組，并開始了第一次增資，確立了國際氣候資金機制的運營實體。1997年通過的《京都議定書》引入的聯(lián)合履行（JI）、清潔發(fā)展機制（CDM）和排放貿易（ET）三大機制為氣候基金創(chuàng)新了資金來源。但2001年，美國布什政府上臺后拒絕簽署《京都議定書》，為當時的氣候談判進程蒙上了一層陰影。

2001年到2009年哥本哈根氣候大會期間全球氣候基金由于氣候談判局勢的變化特別是“雙軌制”的啟動迎來了一個多元拓展期，前述提到的氣候變化特別基金、最不發(fā)達國家基金以及適應基金都在這期間成立。氣候基金形式的拓展并不是因為資金總量的大幅度增加，而是來源于發(fā)達國家出資意愿的敷衍和資金領域分配的不平衡。《京都議定書》在2005年艱難生效后，發(fā)達國家開始淡化出資責任，不愿意因為出資而凸顯氣候責任。此外，對廣大發(fā)展中國家至關重要的適應領域沒有得到足夠的重視和資金分配，因此盡管全球環(huán)境基金信托基金的規(guī)模很大。但相對于發(fā)展中國家的巨額需要，仍然不能滿足需求。開辟新基金，是發(fā)達國家和發(fā)展中國家在資金領域上的妥協(xié)。2007年巴厘氣候大會出臺了“巴厘行動計劃”，在各方的努力下在《京都議定書》下成立了適應基金。相較氣候變化特別基金和最不發(fā)達國家基金，適應基金在機制上有了許多創(chuàng)新點：在資金來源上，清潔發(fā)展機制（CDM）項目產(chǎn)生的經(jīng)核證減排量（CERs）2%的收益一定程度上增加了基金的籌資保障；在資金支出方面看，基金開創(chuàng)的執(zhí)行機構資格認證制度及引入的準備金制度有效提高了發(fā)展中國家受援國申請資金的能力和自主權，保證了適應基金項目的質量。這些創(chuàng)新機制都為之后綠色氣候基金的制度設計提供了借鑒。2008年，以美歐為主的14個發(fā)達國家聯(lián)手出資成立了氣候投資基金，標志氣候資金正式進入最具影響力國家決策部門的視野。但2009年哥本哈根氣候大會，歐盟作為東道主在協(xié)調各方立場過程中表現(xiàn)乏力，《哥本哈根協(xié)議》無疾而終，延遲了相關機制的建立和完善。

2009年至2012年多哈氣候大會間氣候基金發(fā)展經(jīng)歷了三年動蕩的調整期。發(fā)達國家做出了“到2020年為發(fā)展中國家應對氣候變化每年動員1000億美元”的長期資金（LTF）承諾和“2010-2012年提供300億美元快速啟動資金（FSF）”承諾，在多哈《公約》第十八次締約方大會上也宣告已經(jīng)向快速啟動資金注資總計330億美元，即已超額完成捐資任務，但由于國際資金機制中的規(guī)定過于簡略，缺乏統(tǒng)一的出資標準，且沒有專門的監(jiān)管部門，沒有方式對發(fā)達國家“自己說了算”的出資額進行評估，以及對其計算方式“一金多用”的嫌疑進行檢查，以致遭到了廣大發(fā)展中國家的不滿。2009年哥本哈根氣候大會上“綠色氣候基金”概念被首次提出以來，意在另辟蹊徑，通過成立《公約》資金機制新的獨立的運營實體重新布局。次年坎昆氣候大會對成立綠色氣候基金提供了正式授權，決定新的多邊適應資金的很大部分應當通過綠色氣候基金提供，并指出要確保使用專題供資窗口以支持在發(fā)展中國家締約方開展的項目、方案、政策和其他活動?？怖h還就綠色氣候基金的秘書處的設立和董事會組成、受托管理人以及過渡委員會等要素達成了共識。2011年，《綠色氣候基金治理導則》在德班《公約》第十七次締約方大會上獲得通過，這也成為德班會議的重要成果。德國和丹麥分別宣布向綠色氣候基金注資4000萬和1500萬歐元，成為首批向該基金注資的發(fā)達國家。

從2012年以來，氣候基金逐漸邁入了以綠色氣候基金（GCF）為主的新階段。2012年10月20日，在韓國仁川松島會展中心舉行的基金第二次理事會會議上投票決定了韓國仁川松島成為秘書處所在地。在此基礎上，韓國承諾直至2019年每年為綠色氣候基金提供100萬美元支持基金運作，并在2014-2017年以信托基金的形式向綠色氣候基金援助4000萬美元。在2018年4月前的過渡階段，世界銀行作為其臨時托管方負責接收、保障、投資并負責轉移來自投資者的資金。作為公約資金機制的運行實體，GCF組織結構的形成是公約談判的產(chǎn)物，是發(fā)達國家締約方和發(fā)展中國家締約方相互妥協(xié)的結果。因此，GCF的組織結構即反映了公約關于發(fā)達國家有義務向發(fā)展中國家提供資金支持的要求，也反映了發(fā)達國家將GCF通過公共資金調動和引導全球范圍內資金流向減排和適應領域、推動世界經(jīng)濟革新性轉型的期望。同時，GCF作為一個多邊的資金發(fā)展援助機構也不可避免要參考借鑒包括世行、亞行、適應基金、最不發(fā)達國家基金等在內的公約內外資金機構。

2017年特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，并拒絕履行其向發(fā)展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金注資的義務，這對全球氣候基金的發(fā)展再次造成了極大的影響。截止2017年6月30日，綠色氣候基金中各國捐助資金達66.06億美元，其中美國為10億美元，占總額的15.1%。目前各國承諾捐資總額為102.9億美元，已正式簽署協(xié)議的是101.3億美元，其中尚有35.3億美元資金尚未到賬，包括約有10.6億缺口是由于匯率變動造成的，而20億美元是因為特朗普政府的拒付，占拖欠資金的53.9%（剔除匯率影響則占拖欠資金的81.0%）。綠色氣候基金本輪籌資將于明年年底結束，美國的拒付將在很大程度上直接影響本輪綠色氣候基金的總體規(guī)模。若其拖欠金額由日本和歐盟國家分擔，則每個國家的捐資額需要增加40%左右。

中國一貫重視氣候變化問題，除了國際流入的資金外，中國國內通過直接贈款、以獎代補、稅收減免、政策型基金、投資國有資產(chǎn)等形式投向氣候變化領域，支持了大量的應對氣候變化行動，并帶動了社會資金的投入。中國氣候基金以中國清潔發(fā)展機制基金和正在籌備的氣候變化南南合作基金為典例。

中國清潔發(fā)展機制基金是由國家批準設立的按照社會型基金模式管理的政策型基金，是中國參與全球氣候變化資金治理的一項重要成果?；鹳Y金的主要來源為通過清潔發(fā)展機制（CDM）項目轉讓溫室氣體減排量所獲得收入中屬于國家所有的部分，CDM項目業(yè)主在獲得聯(lián)合國CDM執(zhí)行委員會簽發(fā)的每一批次核證減排量（CER）轉讓收入后，按照《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》中規(guī)定的項目類別國家收入比例支付國家收入?；鸬馁Y金使用包括贈款和有償使用等方式，其中贈款主要支持了各級應對氣候變化相關的政策研究、能力建設和宣傳，而有償使用主要支持了低碳產(chǎn)業(yè)活動和商業(yè)項目。截至目前，基金已累計安排11.25億元贈款資金，支持了522個贈款項目，并已審核通過了210個有償項目，覆蓋全國25個?。ㄊ?、自治區(qū)），安排貸款資金累計達到130.36億元，撬動社會資金640.43億元。

中國以援外為主的南南合作經(jīng)過了六十多年的發(fā)展歷程，涵蓋了雙邊、多邊、地區(qū)和地區(qū)間等多個層級規(guī)模。與應對氣候變化相關的早期技術援助項目最早可追溯只上世紀80年代，此后，中國政府在包括中非間合作論壇、聯(lián)合國系列高級別會議，以及系列聯(lián)合國氣候變化大會等在內的重要政治外交場合也多次宣布要廣泛而務實地開展務實南南合作，幫助南方國家提高應對氣候變化能力。2014年9月，張高麗副總理作為習近平主席特使出席聯(lián)合國氣候峰會時，首次宣布建立氣候變化南南合作基金。2014年11月和2015年11月，習近平主席在20國集團領導人第9次峰會和聯(lián)合國氣候變化巴黎大會上也對200億元人民幣氣候變化南南合作基金的建立進行了重申。未來，氣候變化南南合作基金將總體定位為國際化、開放性的合作組織和開發(fā)性金融機構，成為中國執(zhí)行氣候變化南南合作業(yè)務、深度參與全球氣候治理的重要支撐。

與發(fā)達國家承諾的每年1000億美元的長期資金支持和7800億美元的實際需求相比，當前的氣候資金規(guī)模非常有限，氣候基金的發(fā)展存在不確定性。發(fā)達國家1000億資金路線圖仍存在很多爭議，美國特朗普政府上任后宣布了對GEF和GCF等主要的氣候資金平臺撤資的計劃，消極示范作用將不可避免的對全球氣候融資帶來負面影響。

根本上說，氣候變化的減緩和適應項目由于相關定價機制尚不完善，投資風險大、周期長，受政策影響也很大，收益回報很不確定。氣候基金作為綠色金融的一部分，其總體發(fā)展還處于起步階段，管理運作機制尚不成熟，也很難吸引到社會資本的投入。

但值得一提的是，私營部門在應對氣候變化方面表現(xiàn)突出，極大推動了技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如在巴黎氣候大會期間由比爾·蓋茨牽頭，來自全球頂級科技、互聯(lián)網(wǎng)公司、工業(yè)集團和投資集團的商界領袖，包括杰夫·貝佐斯、馬克·扎克伯格、馬云、潘石屹、沈南鵬等，共同成立了“能源突破聯(lián)盟”(BEC)，并在次年宣布成立了“突破能源風險投資基金”（BEV）宣告成立，初期募集10億美元，并承諾持續(xù)運營20年，大力推動清潔能源技術的發(fā)展。同年，由全球十大石油天然氣企業(yè)的CEO和董事長牽頭成立的油氣行業(yè)氣候倡議組織（OGCI）也對外宣布，將成立10億美元的氣候投資基金。在特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》后，彭博慈善基金宣布出資1500萬美元資金支持應對氣候變化。

敦促大國在“共同但有區(qū)別的責任原則”下積極參與全球氣候資金機制，將氣候資金議題主流化、平臺化是保障氣候基金可持續(xù)發(fā)展的前提。全球主要議事平臺如G20、G7等都將氣候資金作為議程之一并設置工作組來合作推動，目前主要的障礙是美國的態(tài)度和立場。大國是全球氣候治理和資金治理的主角和領導者，加強大國間氣候變化領域的國際合作，推動全球經(jīng)濟發(fā)展和戰(zhàn)略政策的主流進程中納入對氣候變化的考慮，提高大國應對氣候變化的共識和行動力，能夠保證氣候基金業(yè)務開展良好的政治、政策環(huán)境，幫助化解氣候基金發(fā)展過程中可能遇到的不確定性風險，為氣候基金的發(fā)展創(chuàng)造寶貴的生存和發(fā)展空間。

強化對私營資本投入氣候基金的鼓勵和引導，逐步建立可持續(xù)的收益定價、風險分擔和政府社會資本合作機制。保證氣候基金資本金，推動更多私營資本進入低排放和氣候變化適應型領域，需要給予私營部門一定鼓勵和引導，加深其認識、提高其收益、降低其風險。通過加強對私營部門的積極鼓勵，增強私營部門對氣候基金的認識和信心，加大對現(xiàn)有企業(yè)家主導的行動倡議和聯(lián)盟的鼓勵。加強政策對氣候基金的扶持和引導，并通過設立公共基金、PPP等方式，提高私營資本投入氣候變化領域的可得收益。同時，規(guī)范相應標準，加強氣候基金在運營過程中的協(xié)調和操作，減少不確定性風險，充分發(fā)揮民間資本的投資靈活性，助力私營氣候基金的成長。

積極做好中國氣候變化南南合作基金的籌備工作，積極向全球展現(xiàn)在氣候資金問題上的“中國方案”。中國一直是南南合作的積極倡導者和重要參與者，推動氣候變化南南合作基金的建設滿足了中國參與全球氣候治理、履行大國義務、傳播發(fā)展理念的現(xiàn)實需要，也有效助推了“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略的實施。中國提出的關于建立氣候變化南南合作基金的設想和承諾已經(jīng)了得到了國際社會的廣泛贊譽和各方的高度期待。在圍繞基金戰(zhàn)略定位的積極做好各項準備工作的同時，加快基金的籌建進度，展現(xiàn)中國“言必信、行必果”負責任大國形象，也是中國推動國內外氣候融投資工作的先行示范。（作者：柴麒敏、安國俊、鐘洋、樊星、傅莎、楊晉希）