2017年3月23日，世界銀行市場準備伙伴計劃（PMR）發布了《PMR碳稅指南——政策制定者手冊》。本手冊不僅為政策制定者提供了一套完整的碳稅設計流程，同時也總結了全球范圍內碳稅實施的經驗與教訓。筆者就手冊的核心內容進行了梳理和總結，供您參閱。

近些年碳稅政策開始復蘇，再次引起人們的關注。這種趨勢源于巴黎氣候變化大會前，世界四分之三的國家提交了國家自主貢獻預案，以尋找低成本實現減排目標的方式。這種趨勢也是隨著向產品及服務付費觀念的轉變應運而生的。一些國家試圖通過稅收機制實現經濟效益的同時，也實現既定的政治目標。這些國家的實踐證明碳稅是一種適用于不同經濟體制，能有效促進多種類型政策目標實現的“萬能”工具。目前全球已開展、規劃中及考慮采取碳稅政策的國家分布如下圖所示：

圖1：全球范圍內已經實施、規劃及考慮碳稅的國家分布（截止2017年2月）

碳稅設計分為開始、設計、評估和改進三個階段。

準備階段：重點判斷碳稅政策與氣候、能源、財政目標的一致性，基于此判定是否采納碳稅政策。一旦做出決策后，即刻進入準備階段，細化政策目標并考慮經濟及制度等因素與碳稅之間的關系。

設計階段：準備階段需要考慮五個核心要素，即稅基、稅率、制度、稅收收入、負面影響。

評估和改進：碳稅制度的完善是一個“邊做邊學”的過程。經濟模型還可以支撐碳稅評估和改進。

在熟悉碳價制度設計的三個階段后，我們接下來重點介紹設計階段的五個核心要素以及全球范圍內主要碳稅實施國家在這五方面的案例。

確定征稅碳稅的燃料或行業

確定征收碳稅溫室氣體類型

選擇征收碳稅的環節

設定征稅碳稅的門檻，選擇征稅企業（如果相關）

稅基是指征稅的燃料、行業、企業等要素。確定稅基是設計碳稅政策第一步，將影響溫室氣體減排目標的實現，國家財政收入的創收，對工業企業乃至個人也會產生一定的影響。稅基的確定有多種途徑，歸納起來分成兩大類，即1）對燃料征稅和2）對排放征稅。全球主要碳稅國家征稅方式見下表。

確定基準稅率

判斷稅率長期延續的合理性

利用模型預測不同稅率對政策目標實現的影響

稅率是碳稅制度設計過程中最重要的環節。在稅率設定的時候，政策制定者通常需要考慮兩個核心因素，即初始稅率和長期稅率調節機制。在設定初始稅率時，政策制定者根據減排目標、稅收目標及排放的社會成本三個角度進行設定，也可以采用對標的方式進行設定，對標值參考類似國家的稅率或者主要競爭國家采用的稅率。

全球主要國家的碳稅稅率見下表：

評估碳稅的實施是否會導致碳泄漏或不良分配

計算采取措施應對不良影響的成本和收益

識別減緩不良影響的措施

碳稅在實施過程有可能產生在設計之初未曾考慮的不良影響，如導致碳泄漏或者對低收入群體、經濟落后地區的企業。這些不良影響會帶來一定的社會政治問題，因此必須加以重視。根據世界主要國家的經驗，可以采取如下幾種應對措施。

預估碳稅帶來的預期收益

決定是否進行碳稅收入再分配、降低所得稅、刺激消費，或者三項措施同時使用

考慮是否允許抵消

征收碳稅將為國家帶來一筆數量可觀的收入。如何使用這筆收入對國家整體經濟形勢、稅收制度及社會福利有深遠影響。通常而言，政府可以采用三種策略決定如何使用碳稅收入。一是稅收中性原則，二是鼓勵消費策略（包括債務減免），三是允許排放者使用抵消機制。

稅收中性可以采取兩種方式。一是將碳稅收入直接返還給消費者個人或者企業，如一些低收入家庭或者參與國際競爭的企業；二是減少其他稅收收入，如勞務稅和企業稅。

鼓勵消費策略是將稅收收入用于消費，國家將這部分收入納入整體預算中或者納入某項轉向資金，如保護環境或增加社會福利。

政府允許納稅人通過抵消方式代替繳納碳稅。

識別出國家體系內必要的角色和功能確保碳稅政策的實施

是否可以利用現有體制中的角色和功能實施碳稅，或者需要新的角色和政府職能

構建清晰的流程和程序，統籌主要參與方

對未納稅者的懲罰措施

有效的碳稅政策依賴于一套健全和完善的體制和流程。如果對“下游”排放征稅，需要建立一套完備的MRV體系。政策制定者需要將碳稅納入到國家制度框架下，與其他稅收工作合并管理，對于碳稅中特殊的設計（如抵消），需要建立專門的機構，履行特殊職能。對“上游”排放征稅，根據燃料消耗直接計算出排放，無需單獨建立MRV體系。政策制定者可以利用國家現有的溫室氣體排放數據或者其他能源和工業產能數據體系即可。