第八章　加快制度創新，積極推進治理體系和治理能力現代化

統籌推進生態環境治理體系建設，以環保督察巡視、編制自然資源資產負債表、領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究等落實地方環境保護責任，以環境司法、排污許可、損害賠償等落實企業主體責任，加強信息公開，推進公益訴訟，強化綠色金融等市場激勵機制，形成政府、企業、公眾共治的治理體系。

第一節　健全法治體系

完善法律法規。積極推進資源環境類法律法規制修訂。適時完善水污染防治、環境噪聲污染防治、土壤污染防治、生態保護補償、自然保護區等相關制度。

嚴格環境執法監督。完善環境執法監督機制，推進聯合執法、區域執法、交叉執法，強化執法監督和責任追究。進一步明確環境執法部門行政調查、行政處罰、行政強制等職責，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的執法監督力量，推動環境執法力量向基層延伸。

推進環境司法。健全行政執法和環境司法的銜接機制，完善程序銜接、案件移送、申請強制執行等方面規定，加強環保部門與公安機關、人民檢察院和人民法院的溝通協調。健全環境案件審理制度。積極配合司法機關做好相關司法解釋的制修訂工作。

第二節　完善市場機制

推行排污權交易制度。建立健全排污權初始分配和交易制度，落實排污權有償使用制度，推進排污權有償使用和交易試點，加強排污權交易平臺建設。鼓勵新建項目污染物排放指標通過交易方式取得，且不得增加本地區污染物排放總量。推行用能預算管理制度，開展用能權有償使用和交易試點。

發揮財政稅收政策引導作用。開征環境保護稅。全面推進資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間范疇。落實環境保護、生態建設、新能源開發利用的稅收優惠政策。研究制定重點危險廢物集中處置設施、場所的退役費用預提政策。

深化資源環境價格改革。完善資源環境價格機制，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益等因素。落實調整污水處理費和水資源費征收標準政策，提高垃圾處理費收繳率，完善再生水價格機制。研究完善燃煤電廠環保電價政策，加大高耗能、高耗水、高污染行業差別化電價水價等政策實施力度。

加快環境治理市場主體培育。探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式，健全社會資本投資環境治理回報機制。深化環境服務試點，創新區域環境治理一體化、環保“互聯網+”、環保物聯網等污染治理與管理模式，鼓勵各類投資進入環保市場。廢止各類妨礙形成全國統一市場和公平競爭的制度規定，加強環境治理市場信用體系建設，規范市場環境。鼓勵推行環境治理依效付費與環境績效合同服務。

建立綠色金融體系。建立綠色評級體系以及公益性的環境成本核算和影響評估體系，明確貸款人盡職免責要求和環境保護法律責任。鼓勵各類金融機構加大綠色信貸發放力度。在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。研究設立綠色股票指數和發展相關投資產品。鼓勵銀行和企業發行綠色債券，鼓勵對綠色信貸資產實行證券化。加大風險補償力度，支持開展排污權、收費權、購買服務協議抵押等擔保貸款業務。支持設立市場化運作的各類綠色發展基金。

加快建立多元化生態保護補償機制。加大對重點生態功能區的轉移支付力度，合理提高補償標準，向生態敏感和脆弱地區、流域傾斜，推進有關轉移支付分配與生態保護成效掛鉤，探索資金、政策、產業及技術等多元互補方式。完善補償范圍，逐步實現森林、草原、濕地、荒漠、河流、海洋和耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域全覆蓋。中央財政支持引導建立跨省域的生態受益地區和保護地區、流域上游與下游的橫向補償機制，推進省級區域內橫向補償。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點。深入推進南水北調中線工程水源區對口支援、新安江水環境生態補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區生態保護補償試點。到2017年，建立京津冀區域生態保護補償機制，將北京、天津支持河北開展生態建設與環境保護制度化。

第三節　落實地方責任

落實政府生態環境保護責任。建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系，加強監督檢查，推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責。省級人民政府對本行政區域生態環境和資源保護負總責，對區域流域生態環保負相應責任，統籌推進區域環境基本公共服務均等化，市級人民政府強化統籌和綜合管理職責，區縣人民政府負責執行落實。

改革生態環境保護體制機制。積極推行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點，加強對地方政府及其相關部門環保履責情況的監督檢查。建立區域流域聯防聯控和城鄉協同的治理模式。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。

推進戰略和規劃環評。在完成京津冀、長三角、珠三角地區及長江經濟帶、“一帶一路”戰略環評基礎上，穩步推進省、市兩級行政區戰略環評。探索開展重大政策環境影響論證試點。嚴格開展開發建設規劃環評，作為規劃編制、審批、實施的重要依據。深入開展城市、新區總體規劃環評，強化規劃環評生態空間保護，完善規劃環評會商機制。以產業園區規劃環評為重點，推進空間和環境準入的清單管理，探索園區內建設項目環評審批管理改革。加強項目環評與規劃環評聯動，建設四級環保部門環評審批信息聯網系統。地方政府和有關部門要依據戰略、規劃環評，把空間管制、總量管控和環境準入等要求轉化為區域開發和保護的剛性約束。嚴格規劃環評責任追究，加強對地方政府和有關部門規劃環評工作開展情況的監督。

編制自然資源資產負債表。探索編制自然資源資產負債表，建立實物量核算賬戶，建立生態環境價值評估制度，開展生態環境資產清查與核算。實行領導干部自然資源資產離任審計，推動地方領導干部落實自然資源資產管理責任。在完成編制自然資源資產負債表試點基礎上，逐步建立健全自然資源資產負債表編制制度，在國家層面探索形成主要自然資源資產價值量核算技術方法。

建立資源環境承載能力監測預警機制。研究制定監測評價、預警指標體系和技術方法，開展資源環境承載能力監測預警與成因解析，對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區實行預警提醒和差異化的限制性措施，嚴格約束開發活動在資源環境承載能力范圍內。各省（區、市）應組織開展市、縣域資源環境承載能力現狀評價，超過承載能力的地區要調整發展規劃和產業結構。

實施生態文明績效評價考核。貫徹落實生態文明建設目標評價考核辦法，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，把資源消耗、環境損害、生態效益納入地方各級政府經濟社會發展評價體系，對不同區域主體功能定位實行差異化績效評價考核。

開展環境保護督察。推動地方落實生態環保主體責任，開展環境保護督察，重點檢查環境質量呈現惡化趨勢的區域流域及整治情況，重點督察地方黨委和政府及其有關部門環保不作為、亂作為的情況，重點了解地方落實環境保護黨政同責、一崗雙責以及嚴格責任追究等情況，推動地方生態文明建設和環境保護工作，促進綠色發展。

建立生態環境損害責任終身追究制。建立重大決策終身責任追究及責任倒查機制，對在生態環境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉任重要職務，對構成犯罪的依法追究刑事責任。實行領導干部自然資源資產離任審計，對領導干部離任后出現重大生態環境損害并認定其應承擔責任的，實行終身追責。

第四節　加強企業監管

建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度。全面推行排污許可，以改善環境質量、防范環境風險為目標，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍，企業按排污許可證規定生產、排污。完善污染治理責任體系，環境保護部門對照排污許可證要求對企業排污行為實施監管執法。2017年底前，完成重點行業及產能過剩行業企業許可證核發，建成全國排污許可管理信息平臺。到2020年，全國基本完成排污許可管理名錄規定行業企業的許可證核發。

激勵和約束企業主動落實環保責任。建立企業環境信用評價和違法排污黑名單制度，企業環境違法信息將記入社會誠信檔案，向社會公開。建立上市公司環保信息強制性披露機制，對未盡披露義務的上市公司依法予以處罰。實施能效和環保“領跑者”制度，采取財稅優惠、榮譽表彰等措施激勵企業實現更高標準的環保目標。到2020年，分級建立企業環境信用評價體系，將企業環境信用信息納入全國信用信息共享平臺，建立守信激勵與失信懲戒機制。

建立健全生態環境損害評估和賠償制度。推進生態環境損害鑒定評估規范化管理，完善鑒定評估技術方法。2017年底前，完成生態環境損害賠償制度改革試點；自2018年起，在全國試行生態環境損害賠償制度；到2020年，力爭在全國范圍內初步建立生態環境損害賠償制度。

第五節　實施全民行動

提高全社會生態環境保護意識。加大生態環境保護宣傳教育，組織環保公益活動，開發生態文化產品，全面提升全社會生態環境保護意識。地方各級人民政府、教育主管部門和新聞媒體要依法履行環境保護宣傳教育責任，把環境保護和生態文明建設作為踐行社會主義核心價值觀的重要內容，實施全民環境保護宣傳教育行動計劃。引導抵制和譴責過度消費、奢侈消費、浪費資源能源等行為，倡導勤儉節約、綠色低碳的社會風尚。鼓勵生態文化作品創作，豐富環境保護宣傳產品，開展環境保護公益宣傳活動。建設國家生態環境教育平臺，引導公眾踐行綠色簡約生活和低碳休閑模式。小學、中學、高等學校、職業學校、培訓機構等要將生態文明教育納入教學內容。

推動綠色消費。強化綠色消費意識，提高公眾環境行為自律意識，加快衣食住行向綠色消費轉變。實施全民節能行動計劃，實行居民水、電、氣階梯價格制度，推廣節水、節能用品和綠色環保家具、建材等。實施綠色建筑行動計劃，完善綠色建筑標準及認證體系，擴大強制執行范圍，京津冀地區城鎮新建建筑中綠色建筑達到50%以上。強化政府綠色采購制度，制定綠色產品采購目錄，倡導非政府機構、企業實行綠色采購。鼓勵綠色出行，改善步行、自行車出行條件，完善城市公共交通服務體系。到2020年，城區常駐人口300萬以上城市建成區公共交通占機動化出行比例達到60%。

強化信息公開。建立生態環境監測信息統一發布機制。全面推進大氣、水、土壤等生態環境信息公開，推進監管部門生態環境信息、排污單位環境信息以及建設項目環境影響評價信息公開。各地要建立統一的信息公開平臺，健全反饋機制。建立健全環境保護新聞發言人制度。

加強社會監督。建立公眾參與環境管理決策的有效渠道和合理機制，鼓勵公眾對政府環保工作、企業排污行為進行監督。在建設項目立項、實施、后評價等環節，建立溝通協商平臺，聽取公眾意見和建議，保障公眾環境知情權、參與權、監督權和表達權。引導新聞媒體，加強輿論監督，充分利用“12369”環保熱線和環保微信舉報平臺。研究推進環境典型案例指導示范制度，推動司法機關強化公民環境訴權的保障，細化環境公益訴訟的法律程序，加強對環境公益訴訟的技術支持，完善環境公益訴訟制度。

第六節　提升治理能力

加強生態環境監測網絡建設。統一規劃、優化環境質量監測點位，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素，布局合理、功能完善的全國環境質量監測網絡，實現生態環境監測信息集成共享。大氣、地表水環境質量監測點位總體覆蓋80%左右的區縣，人口密集的區縣實現全覆蓋，土壤環境質量監測點位實現全覆蓋。提高大氣環境質量預報和污染預警水平，強化污染源追蹤與解析，地級及以上城市開展大氣環境質量預報。建設國家水質監測預警平臺。加強飲用水水源和土壤中持久性、生物富集性以及對人體健康危害大的污染物監測。加強重點流域城鎮集中式飲用水水源水質、水體放射性監測和預警。建立天地一體化的生態遙感監測系統，實現環境衛星組網運行，加強無人機遙感監測和地面生態監測。構建生物多樣性觀測網絡。

加強環境監管執法能力建設。實現環境監管網格化管理，優化配置監管力量，推動環境監管服務向農村地區延伸。完善環境監管執法人員選拔、培訓、考核等制度，充實一線執法隊伍，保障執法裝備，加強現場執法取證能力，加強環境監管執法隊伍職業化建設。實施全國環保系統人才雙向交流計劃，加強中西部地區環境監管執法隊伍建設。到2020年，基本實現各級環境監管執法人員資格培訓及持證上崗全覆蓋，全國縣級環境執法機構裝備基本滿足需求。

加強生態環保信息系統建設。組織開展第二次全國污染源普查，建立完善全國污染源基本單位名錄。加強環境統計能力，將小微企業納入環境統計范圍，梳理污染物排放數據，逐步實現各套數據的整合和歸真。建立典型生態區基礎數據庫和信息管理系統。建設和完善全國統一、覆蓋全面的實時在線環境監測監控系統。加快生態環境大數據平臺建設，實現生態環境質量、污染源排放、環境執法、環評管理、自然生態、核與輻射等數據整合集成、動態更新，建立信息公開和共享平臺，啟動生態環境大數據建設試點。提高智慧環境管理技術水平，重點提升環境污染治理工藝自動化、智能化技術水平，建立環保數據共享與產品服務業務體系。