長期以來，煤炭是美國電力生產的主要燃料之一，燃煤發電占電力生產的比例長期居于首位。雖然2010年以來采煤行業大幅度減產和裁員對關于減緩氣候變化是有利的，但對于那些靠采煤維持生計、支撐地方經濟和財政的工人和社區來說，煤炭消費下滑帶來的挑戰長期和艱巨。那么，怎樣的政策可以幫助這些受影響群體和地方經濟呢？

減緩的電力消費需求、持續低價的替代化石能源（天然氣）、成本不斷降低的可再生能源的競爭、煤炭出口減緩以及更為積極的聯邦政府環境與能源監管政策等因素造成了美國煤炭消費量大幅降低。根據美國能源信息管理局(Energy Information Administration, EIA)的數據，美國煤炭消費自2008年的11.72億短噸[1]降到2015年的8.90億短噸。2015年4月至2016年4月降幅更是達到39%[2]。

煤炭消費迅速減少帶來的主要負面影響包括：煤礦企業倒閉、工人失業、政府財政收入減少，地方經濟不景氣、采煤區生態恢復資金短缺等。在這些挑戰中，最受關注的當屬煤礦工人失業問題。從2013到2014年，美國全國煤炭開采的運營數量從1461座減少到1354座，就業人數從80396人減少到74931人，共減少了5465人，降幅約7%。全國人均開采煤的數量從5.54短噸增加到5.96短噸[3]。在1987年時，美國的采煤工人有15萬人。

根據美國國家采礦協會(National Mining Association)，美國不到3%的采煤工人擁有學士或以上的學位，美國煤礦工人的平均周薪是1492美元，美國煤礦工人年齡中位數是45歲[4]。相比之下，根據美國勞工局統計數據，擁有高中文憑且沒有大學文憑的工人周薪中位數是678美元[5]。由此看出，解決美國煤礦失業工人的就業問題面臨兩大難題：失業人群年齡偏高，失業人群的工資水平較高。年齡偏高的失業人群再就業面對的挑戰更大，收入水平高的煤礦工人失業相比一般藍領工人失業，對家庭和所在社區經濟所造成的影響要更大。

基于煤炭使用較高的碳排放強度和較嚴重的公共健康影響，減少煤炭消費是美國奧巴馬政府減少溫室氣體排放優先選擇的目標。減少煤炭消費，既可以顯著減少溫室氣體排放，顯示美國應對氣候變化的國際承諾，也可以減少大氣污染物排放，持續改善空氣質量。清潔電力計劃（Clean Power Plan, CPP）就是奧巴馬政府通過減少煤炭消費來實現二氧化碳排放目標（到2030年，溫室氣體排放在2005年基礎上減少32%）的主要政策。盡管美國最高法院對CPP的執行給出了暫緩的裁決，但這不會影響美國未來煤炭消費繼續降低的趨勢。從短期來看，未來10-15年，天然氣消費將可能繼續增長，替代煤炭的勢頭不會停止。美國能源信息管理局預計，到2016年結束，美國全國電力生產的燃料中，天然氣將占到33%，煤炭下降到第二位，占32%。核電占19%， 非水電可再生能源（包括風電、太陽能、生物質發電等）占8%，水電占6%[6]。從長期來看，未來30-50年，可再生能源將逐漸成為能源系統的主流，電力消費的增長將更多由可再生能源來滿足。

面對美國煤炭消費未來再難回暖的局面，美國政策研究者關注的焦點問題是：煤炭開采行業的工人和對煤炭行業有較強依賴的地方和社區應如何應對？

目前應對日益增加的煤礦失業工人，美國政府有已經執行的措施。阿巴拉契亞地區委員會和美國經濟發展局通過奧巴馬政府的機會和勞工經濟重振伙伴計劃已經籌得6580萬美元來幫助歷史上依賴煤炭開采的社區刺激經濟和支持再就業。除此之外，還有不少政府預算項目和法案草案在審核過程中。例如為聯合煤礦工人協會提供聯邦資助以確保已經退休的煤礦工人的健康保險和養老金不會因為企業破產而受到影響。還有一項議案，是加快利用那些還沒有使用的廢棄煤礦生態恢復基金，并將其與以創造就業為主要目標的經濟發展結合起來。由于美國采煤行業歷史久，對美國經濟發展也有持久的貢獻，因此采煤行業的政治游說能力不弱，類似幫助采煤工人和企業的議案很多，民主黨總統候選人希拉里.克林頓和參議員桑德斯也提出了相應的救助方案。

無論最終采用哪些方案，關鍵之處在于找到足夠的資金來源。對于需要幫助的煤炭開采行業和受其影響的社區和經濟，放在10-20年的時間尺度來看，所需資金是數百億美元的量級。而現有的政策和正在審議中的議案中資金的額度距離需求還相當遙遠。

仍然處于龐大預算赤字下的政府如何籌到資助煤炭開采行業所需數百億美元的資金呢？2016年4月，布魯金斯學會高級研究員Adele Morris發表了一篇分析文章[7]，在綜合了近期美國關于通過給碳設定價格的方式來增加應對能源轉型帶來的各種環境和社會問題的眾多研究的基礎上，提出了一項具體政策建議：通過實施碳稅籌集應對煤炭開采業衰退所需扶持資金。

Morris認為，開征一種全行業的碳稅在很多美國的經濟學家和環境政策研究者看來，可能是目前最為有效的政策方案。煤炭開采是一個典型的高碳產業，開征碳稅勢必與環境監管和產業競爭（較低的天然氣價格和日益降低的可再生能源電力成本）等因素一道會加速美國煤炭開采業的下行，使得失業工人和破產企業的數量會加速產生。但從經濟低碳轉型的視角來觀察，碳稅征收同時可以為未來30-50年內應對煤炭開采行業逐漸退出能源系統所面臨的挑戰籌集到足夠的資金。

碳稅設計的細節相當復雜，本文不在此展開，但需要關注兩個關鍵問題：一是碳稅究竟能征收到多少資金；二是這些資金能否合理使用。具體到本文討論的話題，即來自碳稅的收入必須照顧到低收入家庭，也能為“江河日下”的煤炭行業的工人的生計挑戰提供出路。Morris為作者之一的一份研究指出，碳稅收入的18%可以用來幫助美國收入最低的30%家庭，以確保他們在碳稅政策下福利沒有顯著降低[8]。

美國國會預算辦公室(U.S. Congressional Budget Office) 曾在2013年底給出一個測算結果，2014開始征收碳稅，起始價格為25美元／噸二氧化碳，隨后每年在通脹基礎上增加2%，到2023年累計可以獲得約1.2萬億美元的碳稅，僅2014年第一年就可以獲得900億美元碳稅收入。對于未來用在扶持采煤失業工人和相關社區經濟發展的每年數十億美元資金需求來說，一年近千億美元的碳稅收入將提供相當的保障。

在全球氣候變化的背景下，能源系統轉型是每一個國家難以回避的挑戰。而轉型過程帶來的各種社會和環境影響，例如傳統能源衰退導致的大量失業，更是決策者面臨的棘手問題。以征收碳稅來應對煤炭開采業衰退帶來的社會和環境問題，似乎是一個有些爭議的政策選擇。不少人會問，碳稅不是應該用來支持可再生能源發展嗎？怎么還要繼續補貼化石能源呢？筆者認為，碳稅不應用來幫助煤炭企業“重振雄風”，而應幫助企業從業人員和所在的社區體面的退出能源系統，并找到新的生計和改變發展模式。因此，如果站在全社會經濟和能源轉型的角度來看，征收碳稅盡管會增加煤炭開采企業的負擔，加快煤炭退出能源系統的步伐，但是卻為扶持行業失業工人、幫助煤礦所在地區重振經濟而積累所需的巨額資金，社會問題有了解決途徑。換個角度講，加速煤炭行業的退出，不也正是有力應對全球氣候變化的方式嗎？由此來說，碳稅不失為一種值得重視的在長期內應對煤炭等化石能源逐步退出能源體系的系統性政策選擇。