2011-2015年德班平臺進程階段
德班平臺進程與巴厘路線圖進程有很緊密的聯系,一定程度上是巴厘路線圖進程的延續。盡管《京都議定書》最終并未取得成功,但在理論上仍然是一個較為完備的法律文書。與《京都議定書》相比,“坎昆協議”不但形式上像一個中間產品,實際效果也很難達到應對氣候變化的要求。在公約網站關于坎昆協議的介紹中就明確提出“‘坎昆協議’下各方提交的承諾只能達到2℃目標的60%”。應對氣候變化的國際合作還需要進一步加強。坎昆之后,各方還就巴厘行動計劃最終成果的法律形式進行了進一步地探討,曾寄希望于在德班能夠進一步強化法律形式,但也是無果而終。
新的進程能夠于2011年啟動還是早于多數人的預期。因為當時《京都議定書》第二承諾期還未最終確定,啟動新進程所需要的發達國家和發展中國家之間的信任不夠充分。大多數人認為新進程應該在巴厘行動計劃和《京都議定書》兩軌談判完成之后啟動,畢竟距離2020年還有相當長的一段時間。新進程在德班啟動,主席國南非起到了很大的作用。作為發展中國家,南非之所以如此積極的推動新進程,不單是氣候變化
問題上的考慮,主要原因還是從巴厘路線圖進程開始之后,應對氣候變化在國際上的關注度大幅度提高,通過在氣候變化上的表現可以強化其在國際政治舞臺上地位。
雖然德班平臺進程的主要目的是為了討論如何加強2020年后應對氣候變化的國際合作,但其授權本身還是受到諸多“坎昆協議”未能解決問題的影響。其一是要在德班平臺下繼續討論如何提高2020年前的行動力度,特別是減緩行動的力度。其二是成果的法律形式。德班平臺授權中用了三個詞來描述最終成果的法律形式:議定書、法律文件、具有法律效力的一致同意的成果,體現了各方對法律形式的重視以及存在的分歧。由于德班平臺進程啟動之時,巴厘路線圖進程仍處于收尾階段,其中最為重要的《京都議定書》第二承諾期問題還沒有達成最終的結果。發展中國家對于發達國家在《京都議定書》問題上的拖延極為關切,德班平臺進程推進缺乏最基本的政治信任。在德班平臺啟動后的一年中,各方主要是就如何理解德班授權展開激烈的爭論。在2012年的多哈會議之前,發展中國家特別是基礎四國維護《京都議定書》第二承諾期問題上表達了堅定的立場。最終《京都議定書》多哈修正案得以通過,公約談判正式由兩軌轉入一軌,德班平臺談判開始全面展開。
和以往歷次談判進程一樣,如何界定各方的承諾還是爭論的根本之所在。所不同的是,在德班平臺談判伊始,發達國家就明確表示出要重寫《公約》的意圖。各方圍繞著德班平臺是否應該遵循《公約》原則展開了激烈的爭論,尤其是“共區”原則。發達國家認為現在世界形勢發生了很大的變化,應該動態地使用和理解《公約》原則。大部分發展中國家堅持德班平臺應該遵循《公約》的原則和規定,德班平臺的結果是加強《公約》的實施而不是重寫《公約》。發達國家意圖將發展中國家和發達國家的承諾同質化,提出了“承諾光譜”的概念。認為所有承諾在性質和法律效力上是一樣的,但是具體目標可以根據具體情況有所區別,其意圖是為了打破《公約》建立起來的附件一和非附件一的區別,和巴厘路線圖建立起來的發達國家和發展中國家的防火墻。以基礎四國為代表的大部分發展中國家還是堅持防火墻的基本立場,繼續按照《公約》規定界定各方承諾。與此同時,發展中國家中出現了一小部分國家,在發達國家的鼓動之下,立場開始軟化,淡化防火墻的概念。
為了打破關于承諾原則性爭論的僵局,華沙會議上提出了“預期的國家自主貢獻”的概念,要求各方盡快開展國內的準備工作,確定各自在新協議下的承諾目標。這一概念本意是旨在加速談判進程,但實際上的效果和預期有很大的差距。由于關于各方承諾尚面臨一些原則性分歧,各方在準備承諾目標時具有極大的靈活度,缺乏一個基本規則依據。雖然“自下而上”已經成為氣候變化國際合作行動的主導思路。但是由于“自主貢獻”缺乏最為基本的界定,過度“自下而上”的模式會使得2015協議的實際效果大打折扣。一定程度上出現了“木已成舟”的局面。發展中國家希望明確發達國家的承諾需要包括資金、技術和能力建設的支持,而歐盟等發達國家則更希望建立一個強化的審評機制,以持續地提高各方貢獻的力度。雖然華沙會議普遍被看做是一個過渡性的會議,但由于“國家自主貢獻”概念的提出,這次會議在整個氣候變化國際合作進程中的意義還需要未來進一步的評估。
在隨后的利馬會議上,各方對于國家自主貢獻的范圍和事前審評展開了激烈的討論,最終并未達成任何實質性結果。自主貢獻的范圍基本仍留給締約方自己決定,《公約》將不對提交的貢獻方案進行正式的事前評審。利馬會議真正成了一次過渡性會議,唯一具有實質意義的成果是發達國家承諾對于GCF的注資超過100億美元,保證了德班平臺最終階段的談判向巴黎推進所需要的基本動力。